IIGF觀點(diǎn) | 2020年綠色PPP市場(chǎng)進(jìn)展及相關(guān)建議
2021-07-21 11:52:39
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一、綠色PPP市場(chǎng)2020年發(fā)展情況
按照財(cái)政部PPP中心月度報(bào)告中對(duì)污染防治與綠色低碳項(xiàng)目的定義，即在公共交通、供排水、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、可再生能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、林業(yè)、旅游等多個(gè)領(lǐng)域，具有支持污染防治和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用的項(xiàng)目，本文將這些項(xiàng)目界定為綠色PPP項(xiàng)目。
2020年，盡管由于疫情影響，第一季度新入庫(kù)綠色PPP項(xiàng)目數(shù)量及投資額相比2019年同期有所下降；但從第一季度末，隨著企業(yè)陸續(xù)復(fù)產(chǎn)復(fù)工，具備逆周期調(diào)節(jié)、托底經(jīng)濟(jì)且挖掘經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能的補(bǔ)短板基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施加快推動(dòng)，無(wú)論是補(bǔ)短板涉及的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，還是新型基礎(chǔ)設(shè)施涉及的城際軌道交通、綠色數(shù)據(jù)中心，均屬于綠色PPP項(xiàng)目范疇。因此，在中央引導(dǎo)、地方推動(dòng)下， 2020年綠色PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模不斷增長(zhǎng)，且落地項(xiàng)目持續(xù)增加，落地率與總體落地率差距不斷縮小。財(cái)政部持續(xù)推進(jìn)PPP項(xiàng)目庫(kù)退庫(kù)工作，推動(dòng)綠色PPP高質(zhì)量發(fā)展；受資金問(wèn)題影響，部分綠色PPP項(xiàng)目被迫終止。
綠色PPP項(xiàng)目數(shù)量繼續(xù)保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，占比小幅增加。從綠色PPP項(xiàng)目數(shù)量看，項(xiàng)目數(shù)量保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，截至2020年末，累計(jì)綠色PPP項(xiàng)目數(shù)量達(dá)5826個(gè)，較2019年末新增410個(gè)，增加7.57%；綠色PPP項(xiàng)目占比進(jìn)一步上升，從2019年末的57%提升到58.1%。
部分綠色PPP項(xiàng)目受資金影響終止。2020年，有多個(gè)地方的綠色PPP項(xiàng)目終止，終止項(xiàng)目所涉及的投建單位包括鐵漢生態(tài)、啟迪環(huán)境、國(guó)禎環(huán)保、天域生態(tài)等環(huán)保板塊上市公司，中鐵十六局、中鐵二十一局等重點(diǎn)企業(yè)。這些項(xiàng)目終止原因不一，但主要問(wèn)題是2018年以來(lái)，部分上市民營(yíng)企業(yè)負(fù)債率過(guò)高、償債能力不足、現(xiàn)金流緊缺等，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，最后被迫終止。此外，還包括運(yùn)營(yíng)能力薄弱、投標(biāo)報(bào)價(jià)無(wú)法平抑運(yùn)營(yíng)成本等原因。
二、綠色PPP市場(chǎng)存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)
2020年中國(guó)綠色PPP市場(chǎng)繼續(xù)推進(jìn)發(fā)展，但仍然面臨部分問(wèn)題與障礙：融資端，綠色PPP項(xiàng)目融資來(lái)源有限、融資方式單一，且部分綠色PPP項(xiàng)目融資落地難度較大；項(xiàng)目端，綠色PPP項(xiàng)目存在違規(guī)打捆現(xiàn)象，且以公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為主的綠色PPP項(xiàng)目收益難以滿足社會(huì)資本的回報(bào)要求；企業(yè)端，部分綠色PPP參與民企因各種原因面臨經(jīng)營(yíng)危機(jī)。
第一， PPP項(xiàng)目融資來(lái)源有限、融資方式單一，且部分綠色PPP項(xiàng)目融資落地難度大。融資是PPP項(xiàng)目最基礎(chǔ)的一環(huán)，在不同階段，PPP項(xiàng)目有不同的融資方式，且隨著各部委、各省市連續(xù)的政策推動(dòng)，PPP融資方式日益多元化。PPP項(xiàng)目融資模式如下表所示：
第二， 綠色PPP項(xiàng)目存在違規(guī)打捆現(xiàn)象。部分綠色PPP項(xiàng)目存在違規(guī)打捆現(xiàn)象，包括強(qiáng)行包裝使用者付費(fèi)內(nèi)容、將不相關(guān)行業(yè)項(xiàng)目湊成項(xiàng)目包等。為迎合減少政府付費(fèi)類項(xiàng)目政策要求，部分關(guān)聯(lián)性較弱的項(xiàng)目打包形成項(xiàng)目包，刻意做成可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目而包裝少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目；此外，部分項(xiàng)目因做大項(xiàng)目規(guī)模、平衡整體利潤(rùn)、吸引社會(huì)資本參與等原因，將不相關(guān)行業(yè)項(xiàng)目打捆。由于社會(huì)資本資質(zhì)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等制約，參與大體量、多行業(yè)、較復(fù)雜的打捆類項(xiàng)目易導(dǎo)致社會(huì)資本參與綠色PPP項(xiàng)目的融資、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
第三， 綠色PPP項(xiàng)目收益難以滿足社會(huì)資本回報(bào)要求。綠色PPP項(xiàng)目主要涉及生態(tài)環(huán)保、林業(yè)、給排水及污水處理等細(xì)分領(lǐng)域，大部分屬于公益性強(qiáng)而收益不足的政府項(xiàng)目，以政府付費(fèi)為主，資金來(lái)源較為單一且市場(chǎng)化不足。在2019年后，中央政府出于對(duì)PPP市場(chǎng)的規(guī)范化、防止政府支出壓力，出臺(tái)《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》等文件，約束政府付費(fèi)模式的規(guī)模，可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)類項(xiàng)目是中央政府側(cè)重推動(dòng)的回報(bào)機(jī)制。但由于綠色PPP項(xiàng)目以公益性及準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為主，如果政府付費(fèi)比例不足而使用者付費(fèi)比例過(guò)高，在項(xiàng)目存在運(yùn)營(yíng)難度與風(fēng)險(xiǎn)的背景下，沒有一定的政府可用性付費(fèi)作為兜底與投資回報(bào)保障的話，可能導(dǎo)致社會(huì)資本回報(bào)水平不足，參與力度有限。
此外，回報(bào)水平有限的綠色PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本，尤其是民營(yíng)企業(yè)提出了精準(zhǔn)化管理和成本費(fèi)用控制的要求；反過(guò)來(lái)，民營(yíng)企業(yè)也在衡量綠色PPP項(xiàng)目是否“物超所值”。綠色PPP項(xiàng)目覆蓋的水利建設(shè)、林業(yè)、流域治理等類型的項(xiàng)目投資額大、周期長(zhǎng)，難以準(zhǔn)確測(cè)算回報(bào)且付費(fèi)體系尚不完全，使得社會(huì)資本參與程度有限。
第四， 部分參與綠色PPP的民營(yíng)企業(yè)遭遇經(jīng)營(yíng)危機(jī)。參與綠色PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本部分源自民營(yíng)企業(yè)，而這些民營(yíng)企業(yè)自身資產(chǎn)規(guī)模有限，投資重資產(chǎn)PPP項(xiàng)目容易導(dǎo)致負(fù)債率高升，短期現(xiàn)金流緊張，疊加2019年以來(lái)金融市場(chǎng)信用分層，中低評(píng)級(jí)的PPP民企信用收縮，大部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)于PPP項(xiàng)目參與民企，特別是中小民企融資較為審慎，民營(yíng)企業(yè)普遍面臨綠色PPP項(xiàng)目中標(biāo)后融資難融資貴的問(wèn)題。此外，2018年后部分民營(yíng)企業(yè)因股票質(zhì)押比例過(guò)高、償債能力不足、現(xiàn)金流緊缺等問(wèn)題出現(xiàn)各類危機(jī)，綠色PPP項(xiàng)目重要參與民企均深陷其中，大部分最后被國(guó)資參股或收購(gòu)。相關(guān)PPP項(xiàng)目部分轉(zhuǎn)為EPC，部分合同隨之被迫終止。
三、綠色PPP市場(chǎng)發(fā)展的政策建議與展望
針對(duì)目前中國(guó)綠色PPP發(fā)展中存在的問(wèn)題，本文建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善，進(jìn)一步推動(dòng)綠色PPP健康發(fā)展。
第一，拓展社會(huì)資本參與綠色PPP項(xiàng)目的回報(bào)實(shí)現(xiàn)路徑和方法。綠色PPP項(xiàng)目以公益性及準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為主，盈利能力有限，本質(zhì)上依賴財(cái)政資金開展項(xiàng)目建設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則下，PPP項(xiàng)目需注意投資盈利性的體現(xiàn)。通過(guò)合理組合生態(tài)資源、自然資源投資品，拓展社會(huì)資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑和方法，提升社會(huì)資本參與綠色PPP項(xiàng)目的積極性與回報(bào)水平。因此，建議地方政府通過(guò)宏觀規(guī)劃指引，為綠色PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域和價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式予以指導(dǎo)幫助(如文化、體育、旅游等各類商業(yè)開發(fā))；同時(shí)建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)中央、地方各類專項(xiàng)資金提升社會(huì)資本收益；此外，通過(guò)碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易等無(wú)形生態(tài)資產(chǎn)交易市場(chǎng)，促進(jìn)社會(huì)資本參與綠色PPP項(xiàng)目獲得的環(huán)境效益及生態(tài)權(quán)益變現(xiàn)。
第二，利用綠色金融工具支持PPP模式發(fā)展，通過(guò)創(chuàng)新金融產(chǎn)品助力項(xiàng)目融資。綠色PPP項(xiàng)目本身回報(bào)能力有限且周期較長(zhǎng)。地方政府通過(guò)構(gòu)建綠色金融體系，動(dòng)員與激勵(lì)更多社會(huì)資本投入綠色領(lǐng)域，有利于解決綠色PPP項(xiàng)目投融資難題，加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，也有利于促進(jìn)環(huán)保、新能源、節(jié)能等領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步。建立健全綠色金融體系，需要金融、財(cái)政、環(huán)保等政策和相關(guān)法律法規(guī)的配套支持，通過(guò)建立適當(dāng)?shù)募?lì)和約束機(jī)制解決項(xiàng)目環(huán)境外部性內(nèi)部化的問(wèn)題。同時(shí)，也需要金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)加大創(chuàng)新力度，通過(guò)發(fā)展新的金融工具和服務(wù)手段，解決生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目所面臨的期限錯(cuò)配、信息不對(duì)稱、產(chǎn)品和分析工具缺失等問(wèn)題。
社會(huì)資本、特別是民營(yíng)企業(yè)參與綠色PPP項(xiàng)目普遍面臨融資貴、融資難的問(wèn)題。盡管政府方不得對(duì)項(xiàng)目融資提供任何形式的擔(dān)保承諾，但可通過(guò)其他方式間接幫助中標(biāo)企業(yè)項(xiàng)目融資，如及時(shí)提供相關(guān)資料、幫助項(xiàng)目申請(qǐng)各類獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、貸款貼息等；同時(shí)完善PPP項(xiàng)目社會(huì)資本股權(quán)退出、參與方責(zé)權(quán)利承繼、合作協(xié)議調(diào)整等配套制度；此外，隨著《江蘇省排污權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》、《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》等政策文件的出臺(tái)，在環(huán)境權(quán)益抵質(zhì)押貸款、REITs等相關(guān)創(chuàng)新金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)逐步完善、市場(chǎng)不斷發(fā)展的情況下，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)碳排放權(quán)、排污權(quán)等環(huán)境權(quán)益抵質(zhì)押貸款、基礎(chǔ)設(shè)施REITs等創(chuàng)新金融產(chǎn)品進(jìn)行項(xiàng)目融資。
第三，加強(qiáng)全周期運(yùn)行監(jiān)管，設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。針對(duì)綠色PPP項(xiàng)目因社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)能力薄弱、融資困難、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配不合理等原因時(shí)有退庫(kù)終止的情況，建議建立覆蓋綠色PPP項(xiàng)目識(shí)別、實(shí)施到運(yùn)營(yíng)的全生命周期監(jiān)管機(jī)制，對(duì)PPP項(xiàng)目從社會(huì)資本的選擇、投融資進(jìn)展、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況、項(xiàng)目績(jī)效達(dá)成情況等全流程進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，并運(yùn)用ESG(環(huán)境、社會(huì)和公司治理)方法學(xué)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)質(zhì)量評(píng)估。在合作伙伴選擇時(shí)，政府方需要對(duì)社會(huì)資本融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理能力進(jìn)行全面的考量，選擇優(yōu)質(zhì)合作方。在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段，制定明確的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和跟蹤考評(píng)方式，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)行按績(jī)效的付費(fèi)機(jī)制，保證綠色服務(wù)供給質(zhì)量。同時(shí)，做好項(xiàng)目全周期的風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)初步識(shí)別的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，對(duì)尚未識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)做好風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。
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