【案例解析】執(zhí)法疑難問題：雨水口“超標(biāo)” 如何定性和處罰？

　　根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》的規(guī)定，實(shí)行雨污分流地區(qū)，不得利用雨水排放口排放污水，執(zhí)法中經(jīng)常在企業(yè)雨水排放口發(fā)現(xiàn)有污水排放，監(jiān)測結(jié)果顯示也“超過”了《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》或行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)排放限值，對(duì)于如何定性和適用法律，實(shí)務(wù)中做法不一，有必要進(jìn)行梳理分析。

　　案例1：甲環(huán)保局對(duì)某電鍍廠進(jìn)行現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人廠房三樓樓頂?shù)?#酸霧塔堿液槽內(nèi)浮球斷裂，堿液槽不斷抽水，槽內(nèi)廢水溢出噴射至三樓樓頂，再通過樓頂雨水管匯入廠區(qū)東南側(cè)雨水口內(nèi)，排入電鍍城內(nèi)的雨水管網(wǎng)，最終經(jīng)雨水口排入河道。經(jīng)分析，外排廢水pH值為12.19，化學(xué)需氧量濃度為800mg/L，總銅為19.3mg/L，總鎳濃度為9.76mg/L，總氰化物濃度為14.9mg/L，均超過國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。

　　甲環(huán)保局認(rèn)為，當(dāng)事人的行為違反了《水污染防治法》第二十二條按照規(guī)定設(shè)置排污口的規(guī)定，依據(jù)該法第八十四條第二款之規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人罰款十萬元。

　　來源：浙江省寧?？h環(huán)境保護(hù)局寧環(huán)罰〔2018〕040號(hào)行政處罰決定書

　　案例2：乙環(huán)保局對(duì)某家具公司進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)其污水處理設(shè)施處于停運(yùn)狀態(tài)，污泥壓濾機(jī)長時(shí)間未運(yùn)行，回用水池破裂廢水外流雨水溝存在超標(biāo)排放嫌疑，執(zhí)法人員在當(dāng)事人雨水排放口、污水總排口、污水處理設(shè)施循環(huán)水池及污水設(shè)施旁雨水井各采集一瓶水樣，結(jié)果顯示雨水口及污水處理池旁雨水井廢水COD、氨氮、總磷、SS均超過排放標(biāo)準(zhǔn)，其中污水處理池旁雨水井COD超過排放標(biāo)準(zhǔn)的34.95倍。

　　乙環(huán)保局認(rèn)為，當(dāng)事人的行為違反了《水污染防治法》第十條不得超過標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物之規(guī)定和《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條不得利用不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物之規(guī)定，分別依據(jù)《水污染防治法》第八十三條第（二）項(xiàng)、第（三）項(xiàng)之規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人超標(biāo)排放水污染物和不正常使用污染治理設(shè)施的違法行為各罰款十萬元。

　　來源：福建省漳州臺(tái)商投資區(qū)環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局閩漳環(huán)罰〔2018〕220號(hào)行政處罰決定書

　　案例3：丙環(huán)保局對(duì)某化工公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人雨水口有水外排，用pH試紙檢測呈強(qiáng)堿性（顯深藍(lán)色），隨即在該雨水口取水樣一瓶，監(jiān)測結(jié)果顯示COD598mg/L,氨氮144mg/L，總磷3.18mg/L，pH值為12.7。進(jìn)一步調(diào)查顯示，當(dāng)事人堿性廢水混入雨水溝，通過雨水口流入上陽渠，污染了外環(huán)境。

　　丙環(huán)保局認(rèn)為，上述行為構(gòu)成了利用雨水口排放水污染物逃避監(jiān)管的環(huán)境違法行為，違反了《水污染防治法》第三十九條禁止利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設(shè)暗管，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)或者不正常運(yùn)行水污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物之規(guī)定，依據(jù)《水污染防治法》）第八十三條第（三）項(xiàng)之規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人罰款貳拾萬元。

　　來源：江西省樟樹市環(huán)境保護(hù)局（樟）環(huán)行罰[2018]F005號(hào)行政處罰決定書

　　案例4：丁環(huán)保局對(duì)某皮革公司進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)其雨水總排放口正在排水，監(jiān)測結(jié)果顯示COD濃度為385mg/L、NH3-N濃度為51.5mg/L、總氮濃度47.7 mg/L、DMF濃度228 mg/L，均超過《合成革與人造革工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB21902—2008）表2 新建企業(yè)水污染物排放濃度限值（COD:80mg/L、NH3-N：8mg/L、總氮：15mg/L、DMF:2mg/L）。

　　丁環(huán)保局認(rèn)為，當(dāng)事人的行為違反了《水污染防治法》第十條不得超過標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物之規(guī)定，依據(jù)《水污染防治法》第八十三條第（二）項(xiàng)之規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人罰款壹拾萬元。

　　來源：福建省寧德市福鼎生態(tài)環(huán)境局閩寧環(huán)罰〔2019〕25號(hào)行政處罰決定書

　　上述案件具有一個(gè)共同點(diǎn)，就是當(dāng)事人雨水口排放的水污染物超過了相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，但是在適用法律上卻出現(xiàn)了不同的結(jié)果。那么，雨水口排放水污染物超過相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，可能構(gòu)成什么環(huán)境違法行為？該如何準(zhǔn)確定性？又該如何認(rèn)定環(huán)境違法行為的個(gè)數(shù)？

　　1.雨水口排放水污染物超過相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，可能構(gòu)成什么環(huán)境違法行為？

　　本文標(biāo)題對(duì)“超標(biāo)”使用了引號(hào)，原因在于，從法律設(shè)定的理想狀態(tài)來講，雨水口就是用來排放雨水的，【注：為了防止工業(yè)企業(yè)因跑冒滴漏導(dǎo)致初期雨水污染物濃度過高，初期雨水都是不允許通過雨水口排放的，《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》規(guī)定，在有條件的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)初期雨水收集與處理，合理確定截流倍數(shù)，通過設(shè)置初期雨水貯存池、建設(shè)截流干管等方式，加強(qiáng)對(duì)初期雨水的排放調(diào)控和污染防治?！妒突の鬯幚碓O(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50747-2012）3.1.1 設(shè)計(jì)水量應(yīng)包括生產(chǎn)污水量、生活污水量、污染雨水量和未預(yù)見污水量。各種污水量應(yīng)按下列規(guī)定確定：3 污染雨水儲(chǔ)存設(shè)施的容積宜按污染區(qū)面積與降雨深度的乘積計(jì)算，可按下式計(jì)算：V=Fh/1000 式中：V——污染雨水儲(chǔ)存容積（m3）；h——降雨深度，宜取15mm~30mm（對(duì)全國十幾個(gè)城市的暴雨強(qiáng)度分析，經(jīng)5min初期雨水的沖洗，受污染的區(qū)域基本都已沖洗干凈。5min降雨深度大都在15mm~30mm之間）；F——污染區(qū)面積（m2）?！坎粦?yīng)該出現(xiàn)污染物，只有極少數(shù)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)雨水排放提出了標(biāo)準(zhǔn)要求。【注：《無機(jī)化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB31573-2015）3.27初期雨水：無機(jī)化學(xué)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)區(qū)內(nèi)特征水污染物超過本標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的直接排放限值的徑流雨水；《石油煉制工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB31570-2015）3.4污染雨水：石油煉制工業(yè)企業(yè)或生產(chǎn)設(shè)施區(qū)域內(nèi)地面徑流的污染物濃度高于本標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的直接排放限值的雨水?！?/p>

　　所以，即使是雨水排放口排放水污染物超過了相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，也只是一種不規(guī)范的“超標(biāo)”，出現(xiàn)的原因是存在其他環(huán)境違法行為。

　　根據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)，雨水口排放水污染物超過相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，可以構(gòu)成以下環(huán)境違法行為：

　　（1）《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》和地方性法規(guī)（如上海、無錫）規(guī)定的通過雨水排放口排放污水違法行為

　　這個(gè)規(guī)定比較明確，其中的污水既包括生活污水也包括工業(yè)污水，只要實(shí)施這種排放行為就涉嫌違反上述法規(guī)規(guī)定。

　　（2）《水污染防治法》第三十三條規(guī)定的禁止向水體排放油類、酸液、堿液或者劇毒廢液違法行為，第三十四條規(guī)定的禁止向水體排放、傾倒放射性固體廢物或者含有高放射性和中放射性物質(zhì)的廢水違法行為，第三十七條規(guī)定的禁止將含有汞、鎘、砷、鉻、鉛、氰化物、黃磷等的可溶性劇毒廢渣向水體排放違法行為。

　　上述行為同樣可通過雨水排放口實(shí)施，該法第八十五條規(guī)定了相應(yīng)罰則。

　?。?）《水污染防治法》第三十九條規(guī)定的利用逃避監(jiān)管的方式排放水污染物違法行為

　　該法條中表述的排放去向?yàn)榉欠ǘㄅ盼劭谂欧判袨椋ㄟ^雨水排放口當(dāng)然也是其中之一，本質(zhì)屬性是逃避監(jiān)管排放水污染物。按照要求，雨水管道、雨水排口與污水管道、污水排口應(yīng)當(dāng)分開設(shè)置，實(shí)務(wù)中，當(dāng)事人如果通過雨水排放口排放水污染物，常需借助暗管，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的臨時(shí)排污管道等。也不排除當(dāng)事人在生產(chǎn)設(shè)施、污染處理設(shè)施毀損或發(fā)生事故后，沒有及時(shí)進(jìn)行維修，導(dǎo)致未經(jīng)有效處理的水污染物通過漫灌、滲漏等方式到達(dá)雨水排放口，如果已經(jīng)發(fā)現(xiàn)毀損或事故，但沒有及時(shí)進(jìn)行維修，放任水污染物外排，則推定其具有放任的故意，符合該條規(guī)定的情形。因此，前述案例2逃避監(jiān)管的故意明顯，案例1、3事實(shí)并不是很清楚，調(diào)查取證和案件定性存在一定瑕疵。

　　（4）《水污染防治法》第七十八條規(guī)定的違反水污染事故應(yīng)急方案和應(yīng)急措施違法行為

　　《水污染防治法》第七十八條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成或者可能造成水污染事故的，應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)本單位的應(yīng)急方案，采取隔離等應(yīng)急措施，防止水污染物進(jìn)入水體。第九十三條對(duì)不按照規(guī)定制定水污染事故的應(yīng)急方案的和水污染事故發(fā)生后，未及時(shí)啟動(dòng)水污染事故的應(yīng)急方案，采取有關(guān)應(yīng)急措施的，規(guī)定了相應(yīng)的罰則。

　　如果企業(yè)是因?yàn)榘l(fā)生水污染事故后未及時(shí)啟動(dòng)水污染事故的應(yīng)急方案，采取有關(guān)應(yīng)急措施導(dǎo)致水污染物進(jìn)入雨水排放口，可以適用這一條。關(guān)于“水污染事故”暫無明確定義，但根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的通知》（國辦函〔2014〕119號(hào)）對(duì)“水污染事件”有定義、有分級(jí)，對(duì)信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)以及后期的損害評(píng)估、事件調(diào)查和善后處理均有嚴(yán)格規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中類似事故非常少見，即使發(fā)生也常常未予上報(bào)，適用該條的話存在一定風(fēng)險(xiǎn)，一是調(diào)查取證風(fēng)險(xiǎn)，即第九十四條規(guī)定罰款金額計(jì)算依據(jù)是水污染事故造成的直接損失，二是履職風(fēng)險(xiǎn)，即適用該條進(jìn)行了處罰，但通常不會(huì)按照水污染事故進(jìn)行上報(bào)。

　?。?）現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十七條規(guī)定的未采取相應(yīng)防范措施，造成工業(yè)固體廢物流失、滲漏或者造成其他環(huán)境污染違法行為

　　現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十七條規(guī)定，收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位和個(gè)人，必須采取防揚(yáng)散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環(huán)境的措施；不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物。禁止任何單位或者個(gè)人向江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫及其最高水位線以下的灘地和岸坡等法律、法規(guī)規(guī)定禁止傾倒、堆放廢棄物的地點(diǎn)傾倒、堆放固體廢物，該法第六十八條和第七十五條分別規(guī)定了相應(yīng)罰則。

　　有兩個(gè)常見問題需要分析：

　?。?）能否以當(dāng)事人違反《水污染防治法》第二十二條按照規(guī)定設(shè)置排污口之規(guī)定并依據(jù)第八十四條第二款實(shí)施處罰？

　　《水污染防治法》第二十二條規(guī)定，向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的規(guī)定設(shè)置排污口；在江河、湖泊設(shè)置排污口的，還應(yīng)當(dāng)遵守國務(wù)院水行政主管部門的規(guī)定。否則，環(huán)保部門有權(quán)責(zé)令限期拆除、罰款，甚至強(qiáng)制拆除、責(zé)令停產(chǎn)整治。

　　實(shí)務(wù)中，常有地方將雨水口排放“超標(biāo)”行為依據(jù)上述條款認(rèn)定和處罰，筆者認(rèn)為存在一定偏差，原因有兩點(diǎn)，一是該條針對(duì)是否按規(guī)定“設(shè)置”排污口的“行為”，而不是雨水口“超標(biāo)”的“結(jié)果”；二，不按照規(guī)定設(shè)置排污口罰則2-10萬，而通過合法排放口超標(biāo)排放罰則10-100萬，同樣是排放“超標(biāo)”，非法排放口與合法排放口責(zé)任已經(jīng)嚴(yán)重倒掛，這還沒有考慮到是否構(gòu)成逃避監(jiān)管排放，責(zé)任認(rèn)定顯然失當(dāng)，存在很大履職風(fēng)險(xiǎn)。

　?。?）能否以當(dāng)事人違反《水污染防治法》第十條不得超過標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物之規(guī)定并依據(jù)第八十三條第（二）項(xiàng)實(shí)施處罰？

　　實(shí)務(wù)中，很多地方常認(rèn)定當(dāng)事人違反《水污染防治法》第十條不得超過標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物之規(guī)定，并依據(jù)第八十三條第（二）項(xiàng)實(shí)施處罰。

　　《國家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制訂技術(shù)導(dǎo)則（HJ945.2-2018）》中有如下幾個(gè)定義：

　　“水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”：為改善環(huán)境質(zhì)量，結(jié)合技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件和環(huán)境特點(diǎn)，對(duì)污染源直接或間接排入環(huán)境水體中的水污染物種類、濃度和數(shù)量等限值以及對(duì)環(huán)境造成危害的其他因素、監(jiān)控方式與監(jiān)測方法等所做出的限制性規(guī)定。

　　“環(huán)境水體”：中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫等地表水體、海域水體，以及中華人民共和國管轄的其他海域水體。

　　“直接排放”：排污單位直接向環(huán)境水體排放水污染物的行為。

　　“水污染物”：直接或者間接向環(huán)境水體排放的，能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。

　　“排放口”：排污單位將污水排出廠界以外的排水口。

　　那么，雨水口排放水污染物超過相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)這種行為，實(shí)際上具備了水污染物、排放口、直接排放、環(huán)境水體等各個(gè)要件。

　　但是，如此適用也有兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)是適用爭議，由于絕大多數(shù)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中都會(huì)規(guī)定，“本標(biāo)準(zhǔn)適用于法律允許的污染物排放行為”，對(duì)于監(jiān)控位置要么規(guī)定在企業(yè)車間或生產(chǎn)設(shè)施廢水排放口，要么在企業(yè)廢水總排放口，設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)也是根據(jù)監(jiān)控位置確定的，對(duì)于法律不允許的通過雨水排放口排放污染物能否直接適用，有一定爭議，如果適用，是否就認(rèn)同該行為已為法律所允許？其二，更為重要的是履職風(fēng)險(xiǎn)，已如上述，雨水口排放“超標(biāo)”往往構(gòu)成數(shù)個(gè)違法行為，甚至有可能涉嫌逃避監(jiān)管構(gòu)成污染環(huán)境罪，在沒有排除其他違法可能性特別是法律責(zé)任更重違法可能性的情況下，簡單適用第八十三條第一款第（二）項(xiàng)，有放縱更為嚴(yán)重違法行為的嫌疑。

　　2.雨水口排放水污染物超過相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，到底該如何認(rèn)定其行為性質(zhì)并準(zhǔn)確適用罰則？

　　已如上述，雨水口排放水污染物“超標(biāo)”，單從構(gòu)成要件上看，可能構(gòu)成數(shù)種違法行為，在實(shí)務(wù)中，可能出現(xiàn)下列幾種表現(xiàn)形式：

　　（1）利用逃避監(jiān)管的方式將水污染物從雨水排放口排放

　　在這種情況下，雨水排放口只是工具，“超標(biāo)”只是表象，根本目的是逃避監(jiān)管排放。

　　如果有充分證據(jù)證實(shí)當(dāng)事人存在私設(shè)暗管或其他隱蔽方式通向雨水管排污的，按《水污染防治法》第八十三條第（三）項(xiàng)立案查處。并依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條和《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》移送公安機(jī)關(guān)。

　　如果當(dāng)事人排放物質(zhì)屬于符合《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條第（五）項(xiàng)規(guī)定情形的，涉嫌構(gòu)成污染環(huán)境罪。

　　另外，《水污染防治法》第三十三條至三十七條規(guī)定了禁止向水體排放油類、酸液、堿液或者劇毒廢液、放射性廢物、廢水、可溶性劇毒廢渣等，如果通過雨水口排放，也屬于逃避監(jiān)管排放，依照上述規(guī)則認(rèn)定即可。

　?。?）水污染事故發(fā)生后，未及時(shí)啟動(dòng)水污染事故的應(yīng)急預(yù)案，采取相應(yīng)防范措施，造成水污染物從雨水排放口排放

　　企業(yè)發(fā)生水污染事故，最多具有過失，但造成水污染物從雨水口排放，既可能是故意也可能是過失，所謂故意，如認(rèn)為事故已經(jīng)發(fā)生，污染物是否排放外環(huán)境，隨他去吧；所謂過失，即沒有及時(shí)、有效采取相應(yīng)防范措施，需要具體案件具體分析，如果能證明具有故意，可以適用《水污染防治法》第八十三條第（三）項(xiàng)實(shí)施處罰，如果無法證明具有故意，適用《水污染防治法》第九十四條進(jìn)行處理。

　?。?）工業(yè)固體廢物流失、滲漏，形成水污染物通過雨水排放口排放

　　上述情形既違反了《固體廢物污染環(huán)境防治法》相關(guān)規(guī)定，也違反了《水污染防治法》相關(guān)規(guī)定。從現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十九條與《水污染防治法》第一百零二條的定義看，液態(tài)廢物的監(jiān)管適用固體廢物污染環(huán)境防治法，排入水體的廢水監(jiān)管適用水污染防治法，但是，水污染物既包括廢水、液態(tài)廢物甚至也包括固態(tài)廢物，因此，液態(tài)廢物、固態(tài)廢物違法排放至水體導(dǎo)致水污染的，同樣可以適用水污染防治法。

　　所以，如果是企業(yè)因故意或過失將可溶的固體廢物（包括危險(xiǎn)廢物）以及液態(tài)廢物通過雨水口排放，即構(gòu)成上述違法行為；如果排放物質(zhì)屬于符合《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條第（五）項(xiàng)規(guī)定情形的，涉嫌構(gòu)成污染環(huán)境罪。

　　（4）初次檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人由于現(xiàn)場管理不善，污水不規(guī)范收集，少部分地面水溢流或生活污水排放至雨水管的，未造成環(huán)境污染后果，或違法行為持續(xù)時(shí)間短、污染小，或及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（環(huán)執(zhí)法[2019]42號(hào)），可以免予處罰，但必須下達(dá)行政指導(dǎo)意見書，要求當(dāng)事人限期改正，并及時(shí)組織復(fù)查。復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍未改正的，按照上述進(jìn)行認(rèn)定、處理。

編輯：王媛媛