項(xiàng)目多種融資模式組合運(yùn)用及合規(guī)性要點(diǎn)——以某市水務(wù)項(xiàng)目為例

一、項(xiàng)目概況

本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括中心城市供水項(xiàng)目和排水管網(wǎng)項(xiàng)目，估算總投資30億元，其中中心城市供水項(xiàng)目10億元，雨污管網(wǎng)項(xiàng)目20億元（數(shù)字僅供分析之用）。

二、融資方案設(shè)計(jì)

（一）資金政策分析

本項(xiàng)目具備一定的經(jīng)營性收入，項(xiàng)目能否實(shí)施的關(guān)鍵在于投資資金的落實(shí)。根據(jù)中央預(yù)算補(bǔ)助資金政策、地方政府專項(xiàng)債政策、PPP相關(guān)政策、政策性開發(fā)性金融工程等政策文件，本項(xiàng)目可通過中央預(yù)算內(nèi)資金、專項(xiàng)債資金、政策性開發(fā)性金融工具、PPP/特許經(jīng)營等市場化模式等多種途徑籌集項(xiàng)目資金，解決項(xiàng)目建設(shè)資金問題。

1、中央預(yù)算內(nèi)資金

本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容中包括城市供水和排水兩部分內(nèi)容。

（1）根據(jù)《水安全保障工程中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》“中型水庫工程，在國家支持范圍內(nèi)的項(xiàng)目按照總投資的50%予以支持，且單個(gè)項(xiàng)目支持額度最高不超過 2 億元”。故本項(xiàng)目供水部分可申請最多2億元。

（2）根據(jù)《排水設(shè)施建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理暫行辦法》“本專項(xiàng)對單個(gè)項(xiàng)目的支持比例原則上按東部、中部、西部、東北地區(qū)分別不高于項(xiàng)目總投資（不包括征地拆遷費(fèi)用）的 30%、45%、60%、60%控制”。本項(xiàng)目排水部分投資20億元，可申請資金最多約12億元。

以上可申請資金額度為政策上限，根據(jù)該市所在省份的已下發(fā)的中央預(yù)算資金情況，地市級項(xiàng)目可申請中央預(yù)算內(nèi)資金一般能達(dá)到20%-30%左右，本項(xiàng)目可考慮申請9億元中央預(yù)算內(nèi)資金。

2、專項(xiàng)債資金

本項(xiàng)目內(nèi)容符合專項(xiàng)債領(lǐng)域范圍內(nèi)的“市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”范圍，故可申請專項(xiàng)債資金，為保證項(xiàng)目后期可按市場化方式運(yùn)作，故專項(xiàng)債資金申請規(guī)模按總投資的30%考慮，故本項(xiàng)目可申請專項(xiàng)債資金上限為9億元。

3、政策性開發(fā)性金融工具

按照黨中央、國務(wù)院決策部署和金融委工作要求，為解決重大項(xiàng)目資本金題，人民銀行支持三大政策性銀行設(shè)立政策性開發(fā)性金融工具，規(guī)模已達(dá)6743億元，用于補(bǔ)充投資重大項(xiàng)目的資本金、但不超過全部資本金的50%，目前已經(jīng)投放完畢，但不排除后續(xù)該金融工具繼續(xù)擴(kuò)容。

本項(xiàng)目符合該政策支持領(lǐng)域，可申請開發(fā)性政策性金融工具落實(shí)項(xiàng)目資本金。

（二）投融資方案

（1）資本金比例

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）的規(guī)定: 機(jī)場項(xiàng)目最低資本金比例維持25%不變，其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目維持20%不變。其他項(xiàng)目可以適當(dāng)降低項(xiàng)目最低資本金比例，但下調(diào)不得超過5個(gè)百分點(diǎn)。

根據(jù)《水利部 國家開發(fā)銀行關(guān)于加大開發(fā)性金融支持力度提升水安全保障能力的指導(dǎo)意見》（水財(cái)務(wù)〔2022〕228號）、《水利部 中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于金融支持水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》相關(guān)規(guī)定，本項(xiàng)目資本金可按15%比例考慮設(shè)計(jì)。

（2）項(xiàng)目貸款考慮

根據(jù)國開行、農(nóng)發(fā)行的相關(guān)政策文件要求，本項(xiàng)目可爭取水利建設(shè)貸款優(yōu)惠利率，結(jié)合政策性開發(fā)性金融工具的應(yīng)用，故本項(xiàng)目融資方面建議加強(qiáng)與國開行、農(nóng)發(fā)行的對接，爭取政策性銀行的資本金支持和貸款支持。

綜合以上分析，項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)可按以下方案執(zhí)行。

注：以上數(shù)字僅為理論測算結(jié)果，具體項(xiàng)目融資方案根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況設(shè)計(jì)。

三、市場化模式選擇

目前該市本級管理庫PPP項(xiàng)目支出責(zé)任已超過10%的紅線規(guī)定，故本項(xiàng)目采用PPP模式已經(jīng)不具備可行性。根據(jù)2015年國家發(fā)改委等六部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號令）的規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域可采取特許經(jīng)營模式進(jìn)行投資建設(shè)運(yùn)營，故本項(xiàng)目可采用特許經(jīng)營模式，引進(jìn)社會投資人解決項(xiàng)目建設(shè)資金。

2022年5月《水利部關(guān)于推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導(dǎo)意見》（水規(guī)計(jì)〔2022〕239號）規(guī)定“針對水利項(xiàng)目公益性強(qiáng)、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資回報(bào)率低的特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式”?？梢娞卦S經(jīng)營模式前有國家六部委政策規(guī)定，近期水利部也發(fā)文明確支持，在政策性銀行、商業(yè)銀行間接受度較高。故本項(xiàng)目引進(jìn)投資人模式首選特許經(jīng)營模式。

四、操作思路、合規(guī)性與結(jié)論建議

本項(xiàng)目融資方案設(shè)計(jì)的總體思路是降低資本金比例，優(yōu)先爭取使用成本低、周期長的政策性資金，盡量減少成本高的市場化資金或投資人資金，通過分析本項(xiàng)目爭取政策性資金約20.25億元，僅使用社會資本資金2.25億，銀行貸款7.5億元，大大降低了項(xiàng)目融資成本和還款壓力，為項(xiàng)目落地提供了有力保障。

經(jīng)分析本項(xiàng)目可采用“政策工具組合+特許經(jīng)營”模式予以實(shí)施。該模式最大的優(yōu)點(diǎn)在于多渠道爭取低成本資金，分解投資人的資金壓力，通過政策性資金的到位，為項(xiàng)目市場化融資提供隱性增信?，F(xiàn)已有滇中引水工程一期項(xiàng)目、珠江三角洲水資源配置工程等國家重大水利項(xiàng)目通過政策性資金和投資人資金的組合實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的開工落地，為此類模式提供了可參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

綜合運(yùn)用多種資金渠道的組合模式，需要注意各種資金和投融資模式各自規(guī)范要求，不能顧此失彼，統(tǒng)籌資金在建設(shè)期陸續(xù)到位，和項(xiàng)目進(jìn)入還款期時(shí)的收益與合同支付責(zé)任的范圍與時(shí)間關(guān)系。當(dāng)項(xiàng)目部分資金申請了地方政府專項(xiàng)債券時(shí)，則項(xiàng)目收益應(yīng)在地方政府監(jiān)督下首先滿足專項(xiàng)債還款要求。專項(xiàng)債可以用于資本金的行業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)根據(jù)當(dāng)年發(fā)布政策的具體要求，例如申報(bào)2023專項(xiàng)債的政策中，允許用于項(xiàng)目資本金的行業(yè)領(lǐng)域從早期的9種擴(kuò)大到13個(gè)領(lǐng)域。國開行中長期貸款與社會資本融資也需要統(tǒng)籌兼顧，除了做好扎實(shí)的工程可研，更要做好“多規(guī)合一的投融資規(guī)劃”。

故筆者認(rèn)為，對于具有一定經(jīng)營性現(xiàn)金流的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，當(dāng)遇到PPP模式下地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出10%的財(cái)政承受能力上限時(shí)，首先仍需重點(diǎn)分析組合運(yùn)用多種政策資金、加強(qiáng)政府投資與特許經(jīng)營模式、輔助結(jié)合市場化融資，切實(shí)推進(jìn)重大項(xiàng)目實(shí)施落地。