EOD項目紅線之隱性債系列三：隱性債的界定

在歷次EOD項目試點，以及2022年4月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》中，都有著類似于“項目實施必須嚴(yán)格依法依規(guī)，嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)”的要求，地方政府隱性債是EOD項目開展時的一條紅線，想將EOD作為隱性債的一個途徑具有很大的法律風(fēng)險。

但是在EOD項目開展中，不可避免的會出現(xiàn)政府與社會資本出資、融資的動作，什么樣的行為會被判定為隱性債呢？如何才能規(guī)避隱性債風(fēng)險？

本系列文章將深入研究隱性債，為您展開隱性債出現(xiàn)的原因、政策態(tài)度、如何界定以及如何規(guī)避風(fēng)險等內(nèi)容，具體分為四篇：

• 隱性債的起源

• 隱性債的政策導(dǎo)向

• 隱性債的界定

• EOD項目策劃如何規(guī)避隱性債風(fēng)險

為了規(guī)避隱性債的風(fēng)險，首先要知道什么是隱性債，如何界定隱性債，以及隱性債的變體有哪些。我們認(rèn)為從2014年新《預(yù)算法》發(fā)布后，隱性債的定義就已經(jīng)相對清晰，后續(xù)2017年中央一系列政策再次對隱性債進(jìn)行了明確。

隱性債的定義

2014年新《預(yù)算法》給與了地方政府發(fā)行地方債的權(quán)力，同時也規(guī)定在國務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行地方債券是地方政府唯一合法的舉債途徑。如果地方政府在這個唯一途徑之外進(jìn)行舉債，那么形成的債務(wù)就可以都?xì)w為隱性債。事實上從2017年之后，業(yè)界對地方政府隱性債的定義基本統(tǒng)一為：地方政府在政府債務(wù)法定限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。

如果將這一句話拆開來，可以大致分為三個部分：

在政府債務(wù)法定限額之外

從2015年對地方政府債務(wù)余額進(jìn)行限額管理正式開始，全國地方政府債務(wù)限額由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟形勢等因素確定，具體限額的形成過程是這樣的：

1、（總額形成）每年全國地方政府債務(wù)新增限額和總限額，由國務(wù)院報全國人民代表大會或全國人大常委會審批；

2、（各地區(qū)額度形成方案）每年分地區(qū)地方政府債務(wù)新增限額和總限額，由財政部在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的限額內(nèi)提出方案，報國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)各省級人民政府，并向社會公開；

3、（各地區(qū)額度批準(zhǔn)）省級人民政府依照下達(dá)的限額編制預(yù)算調(diào)整方案，報同級人大常委會批準(zhǔn)；

4、（市縣級的舉債額度）市縣級政府確需舉借債務(wù)的，依照省級人民政府下達(dá)的限額編制預(yù)算調(diào)整方案，報同級人大常委會批準(zhǔn)，由省級人民政府代為舉借。

在整個的地方債務(wù)使用中，有數(shù)據(jù)表明，大約50%的額度都是省政府使用，余下50%各市縣級政府分配，到了市縣級政府一層，可供使用的額度相對很低了，但是基層政府往往有較大的事權(quán)和相應(yīng)支出，在地方政府債務(wù)的分配過程中再次顯示出事權(quán)和財權(quán)的不匹配。

因此，地方政府的法定債務(wù)限額每年確定一次，在限額內(nèi)的債務(wù)地方政府當(dāng)然會“物盡其用”，基本上都是一個蘿卜一個坑，多出來的坑、超出預(yù)期的坑，就只能在限額外舉債。這就是隱性債的核心特征之一：限額外。

XXX等方式

直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式是描述隱性債形成的方式，重點在于這個債務(wù)是用財政資金來償還，或者使用地方政府信用來擔(dān)保，最終都是體現(xiàn)在財政資金的收支上，會對財政資金收支造成實際的或者潛在的影響。

但是，政府能夠調(diào)配的資金必然是財政資金，換句話說，形式其實并不重要，“等方式”并沒有規(guī)定什么樣的方式形成的債務(wù)才是隱性債。

舉借的債務(wù)

“舉借的債務(wù)”看似重復(fù)但其實非常關(guān)鍵，隱性債很顯然是債務(wù)，但這仍然是很關(guān)鍵的一點，要成為隱性債，首先要成為債務(wù)，那么什么是債務(wù)呢？

在政府的實際財政支出中包含很多類別，有的比如民生保障、義務(wù)教育等，每年都要支出，而且還很剛性，但這些剛性支出并不會被認(rèn)定為是債務(wù)；在PPP項目中，有時會采用可用性缺口補助的方式來作為PPP項目的收入來源，正規(guī)PPP項目的這項支出也不會被認(rèn)定為債務(wù)。

財政部2018年11月發(fā)布了財會[2018]31號《政府會計準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》，但是文件內(nèi)對負(fù)債的定義并沒有涵蓋之前一系列地方政府債務(wù)監(jiān)管政策的全部內(nèi)容。例如，31號文規(guī)定，未來義務(wù)不確認(rèn)為負(fù)債，確認(rèn)負(fù)債的必要條件之一是“金額能夠可靠地計量”，但金額不能精確計量的未來支出責(zé)任，仍然可能有很多情況屬于地方政府債務(wù)監(jiān)管政策的范圍。

目前，實踐中更多還是按照現(xiàn)有法規(guī)對于產(chǎn)生支付責(zé)任的行為過程的相關(guān)規(guī)定，來輔助做出判斷。然而，有些條目是否納入債務(wù)，應(yīng)納入哪一層級的債務(wù)等等，仍有很大爭議。在政府采購服務(wù)或PPP項目中，一旦在部分合同條款或政府文件中約束條款過于剛性，就可能被納入債務(wù)的范圍。

總結(jié)：隱性債的“定義”可以進(jìn)一步簡化為地方政府在法定限額外舉借的債務(wù)，但是在判斷是否屬于債務(wù)的過程中還沒有明確的、量化的標(biāo)準(zhǔn)，在很多時候這種判斷可能還會有主觀的成分。總而言之，除了一些明顯可以判斷為債務(wù)的情況，大部分時候我們需要結(jié)合該情況的特征、是否違反了現(xiàn)行法律法規(guī)來最終判定是否屬于隱性債。

實踐過程中的判斷標(biāo)準(zhǔn)

在實踐過程中，不好下定論的情況大多是一些較為模糊的場景，而且主要聚焦在項目開展過程中的政府支出責(zé)任，其他諸如政府開具承諾函給金融機構(gòu)、政府提供擔(dān)保、政府直接向某主體借款等場景都很明確就是隱性債。那么當(dāng)涉及到項目的時候，判斷依據(jù)是什么呢？

通過總結(jié)常見的隱性債，基本上可以確定這三個標(biāo)準(zhǔn)：

1、政府的支出責(zé)任相對固化或固定，而不是以其他事項為依據(jù)來進(jìn)行支付；

2、政府的支出責(zé)任是相對滯后的，而不是當(dāng)期給付的；

3、最終或者穿透了來看，支出責(zé)任都需要財政資金來承擔(dān)。

以下是這三個標(biāo)準(zhǔn)的闡釋：

第一條：相對固化/固定

在通常的舉債中，例如向銀行借款，借款人通常需要定期、按照一定的金額向貸款人償還資金，政府隱性債通常逃不出這樣的形式，道理很簡單，只有固定下來什么時候還錢、還多少錢，貸款人才可能愿意借出資金，獲得利息收入。試想這樣的場景，借款人說，我想浮動的還錢，想什么時候還一點就還一點，隔三岔五的還，這樣有貸款人愿意搭理嗎？

在政府隱性債形成的時候，政府與對方經(jīng)過協(xié)商談判，雙方必然要將這部分支出責(zé)任固化下來，即使做了一些變換，也是相對固定的責(zé)任。在違規(guī)PPP項目中，經(jīng)常出現(xiàn)的一類案例就是，政府的支出責(zé)任不是按照政府的績效考核來決定的，而是相對固定的，這也正好對應(yīng)著本條判定標(biāo)準(zhǔn)。

在不是隱性債的情況下，政府的支出通常意味著對方向政府提供某種服務(wù)，政府負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任，必然要對所提供的服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量進(jìn)行考核或評定后，才能給付相應(yīng)資金。也就是說政府的支出責(zé)任是有條件，一旦把這種條件弱化或者去除，就很可能是隱性債，比如合同里面寫道“無論工程是否完成/服務(wù)質(zhì)量如何，都需要支付…”，這已經(jīng)不是正常的甲乙方采購關(guān)系了，而是“甲方”對“乙方”有著另外不可告人的需求。

第二條：滯后的支出責(zé)任

本條標(biāo)準(zhǔn)也是非常容易理解的，政府為何要舉債，就是現(xiàn)在缺錢，所以先把錢借過來，以后再還是必然，“現(xiàn)借現(xiàn)還”還能算作是債嗎？時間差正是將這筆支出責(zé)任歸為債務(wù)的最基本條件。

目前政府購買服務(wù)項目的年限不能超過3年，而PPP項目則可以最長可以達(dá)到30年。時間越長，政府在項目中隱藏債務(wù)的便利度就越高，這也是為何PPP剛推廣的兩三年內(nèi)，隱性債務(wù)問題反而變得更加嚴(yán)重的原因。

第三條：支出責(zé)任最終落到財政資金上

本條標(biāo)準(zhǔn)也非常容易理解，但是變化卻層出不窮。之所以說容易理解——如果支出責(zé)任不是落到財政資金頭上，換句話說就是“不是落到政府頭上”，那定然不能判定為是政府的債務(wù)了。之所以說變化層出不窮——要弄清楚一個項目是不是符合這個標(biāo)準(zhǔn)，意味著要把資金流弄清楚，難度較大，這也是許多隱性債案例實現(xiàn)“隱形”的“突破口”。

在實際的隱性債案例中，經(jīng)常可以看到的一類就是通過融資平臺形成隱性債，這個過程就需要對支出責(zé)任進(jìn)行一步步穿透，而且需要從資金的出入兩個方向共同入手——貸款的資金是從金融機構(gòu)到融資平臺，那么融資平臺使用的抵押物來自于誰，還款時融資平臺的錢從哪里來？部分案例中，政府就是通過補貼、撥款等形式來掩蓋資金性質(zhì)的。

還有一些情況是將A事項的資金挪用到B事項上，或者虛構(gòu)一個A事項來隱匿B事項的借款性質(zhì)，針對這些更加復(fù)雜的情況，就需要將資金流、支出責(zé)任穿透了來看，最終是不是財政資金承擔(dān)了這些責(zé)任。

常見的隱性債形式

從往年關(guān)于隱性債的政策、案例通報中，我們整理了一些常見的隱性債形式如下：

直接借款

政府部門直接向企業(yè)（主要是融資平臺）借款并承諾償還，是最直接的違規(guī)舉債，在現(xiàn)實中這種情況非常多見，在主管部門發(fā)布的違規(guī)舉債相關(guān)信息案例中，可能也是為數(shù)最多的一種情形。

BT模式

BT模式（建設(shè)-移交）是已經(jīng)被禁止的模式。2016年財政部發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》規(guī)定“地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”，雖然該文件已經(jīng)失效了，但是對于BT的禁令并沒有失效，一直在嚴(yán)格執(zhí)行著。

以BT為基礎(chǔ)而變型的BOT，ABO，F(xiàn)-EPC等多種模式在運用過程中也容易滋生隱性債問題（當(dāng)然，并不是說這些模式的項目一定屬于隱性債，不合規(guī)的使用這些模式可能會造成隱性債）。

使用土地資源貸款或者進(jìn)行補償

一是常見的利用儲備土地證抵押或者土地未來收入質(zhì)押進(jìn)行融資，也叫做土地儲備貸款。這種方式是過去最規(guī)范的政府融資項目方式，要求很具體很全面：財政穩(wěn)健、政策支持、收益穩(wěn)定、自有達(dá)標(biāo)等等。但是這種模式本身也有一定的問題：以土地資源貸款，質(zhì)押物——也就是以土地為核心的各類收入來源也有一定的風(fēng)險。2016年這種融資方式被禁止：財綜[2016]4號文規(guī)定，自2016年1月1日起，各地（土地儲備機構(gòu)）不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。

二是在項目開發(fā)中使用土地資源融資，或者將未來支出責(zé)任與土地出讓收入掛鉤。財金[2016]91號文規(guī)定：PPP項目主體或其他社會資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；……資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。財綜[2016]4號文也有明確規(guī)定：“項目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資”。

三是其他違反土地出讓規(guī)定的情況。包括將土地出讓收入分成款項用于償還先期一級開發(fā)投入；采取捆綁、非正常條件限制等，操控招拍掛過程實現(xiàn)低價獲取土地；針對建設(shè)工程項目投資，采取定向的土地資源補償?shù)哪Ｊ剑ǔ壗豁椖恳酝獾拇蠖鄶?shù)情形），這些都是隱性債。

利用不能或不宜變現(xiàn)的公益性資產(chǎn)融資

一是直接利用這類資產(chǎn)抵押融資。采取抵押或融資租賃等方式，例如撥改租等模式，將不能或不宜變現(xiàn)的公益性資產(chǎn)（包括城市公園、市政道路、機關(guān)或事業(yè)單位辦公樓等）抵押或納入租賃物而進(jìn)行融資的行為，屬于違規(guī)的融資模式。

二是將這類資產(chǎn)“建養(yǎng)一體化”變相融資。國務(wù)院辦公廳2019年9月23日發(fā)布的《關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的意見》（國辦發(fā)[2019]45號）文件中要求，“強化養(yǎng)護(hù)資金使用監(jiān)督管理?！胤礁骷壺斦徒煌ㄟ\輸主管部門要加強農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金使用監(jiān)管，嚴(yán)禁農(nóng)村公路建設(shè)采用施工方帶資的建設(shè)—移交（BT）模式，嚴(yán)禁地方以‘建養(yǎng)一體化’名義新增隱性債務(wù)……”。對于無收益或收益不能覆蓋投資的公益性項目，采取“建養(yǎng)一體化”模式，必然涉及使用財政資金用于延期支付固化或相對固化的支出責(zé)任，由于收益不足，因此差額部分的保證只能來源于事實上的財政兜底，因此屬于隱性債范疇。

財政增收返還

在有的項目中，規(guī)定以合作區(qū)域內(nèi)的財政收入增收的一定比例來支付或償還建設(shè)費用，這種，模式看上去是有增收就有支付，沒有增收就不支付，支出責(zé)任具有一定的不確定性，但是這種支出責(zé)任也可以看作是一種有條件負(fù)債，或者叫做“或有負(fù)債”，也是隱性債務(wù)的一種。

本質(zhì)上來看，這種模式其實還是用財政的錢來支付項目建設(shè)的資金或者片區(qū)開發(fā)的資金，只不過多了些彎彎繞繞而已。

約定回購?fù)顿Y本金

BT模式就是常規(guī)的先投資建設(shè)，政府再使用財政資金逐年回購的模式。如果在BOT、PPP等項目中也約定了類似條款，就是很明顯的隱性債。

“名股實債”的模式也會形成隱性債，這種模式發(fā)跡于地產(chǎn)行業(yè)，當(dāng)時各個地產(chǎn)企業(yè)利用這種方式繞過“自有資金不低于開發(fā)項目總投資的30%且四證齊全，且商業(yè)銀行不得發(fā)放用于繳交土地出讓金的貸款”的限制。部分PPP模式也借用了這種模式，這種模式的主要玩法是：投資人先以股權(quán)投資的方式將資金投入到項目開發(fā)中，在后期政府再使用財政資金來逐步“回購”這些股權(quán)，“回購”在實際操作中可包括回購、第三方收購、對賭、定期分紅等形式，最終實現(xiàn)投資人的本金退出并取得一定利息收入。這種模式往往會套很多層，利用信托等方式來隱藏實質(zhì)的資金流關(guān)系。

承諾保底收益

承諾保底收益也是非常明顯的“或有負(fù)債”類型，主要是部分項目預(yù)期收益較差或風(fēng)險比較高，為了吸引社會資本投資，在合同中約定用財政資金來保障保底收益，雖然財政的支出可能是變化的，但項目運營風(fēng)險從本應(yīng)當(dāng)社會資本承擔(dān)變成了政府承擔(dān)，這樣顯然是有貓膩的，也是明文禁止的隱性債類型。

拖欠工程款項

2022年5月18日，財政部通報8個地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例，其中一個案例是欠付公益性項目工程款新增隱性債務(wù)。該案例中，政府與工程企業(yè)簽署合同，并承諾政府承擔(dān)建設(shè)支出，還有一部分工程項目是財政沒有預(yù)算的情況下開展的，這些欠付的工程款實質(zhì)上已經(jīng)成為政府對工程企業(yè)的負(fù)債，形成了隱形債務(wù)。