系列報(bào)道①：EOD 踐行“兩山”理念的模式創(chuàng)新

全康環(huán)保:生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目具有廣泛的外部性和公益屬性，決定了它們初期投入大、項(xiàng)目回收期長的特點(diǎn)，項(xiàng)目直接產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益有時(shí)難以覆蓋建設(shè)成本，因此生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目融資成為突出的難題。如何通過模式創(chuàng)新與機(jī)制設(shè)計(jì)，將生態(tài)環(huán)境治理后的“綠水青山”變?yōu)椤敖鹕姐y山”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展？

或許生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（Eco-envionment-oriented Development，以下簡稱EOD）模式能夠回答這一問題。

中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南指出：“構(gòu)建‘兩山’轉(zhuǎn)化機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，是新形勢下生態(tài)文明建設(shè)的一種創(chuàng)新模式。而EOD模式是踐行‘兩山’理念，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有效路徑。”

EOD模式是“綠水青山就是金山銀山”理念在項(xiàng)目運(yùn)作與實(shí)操中的具體應(yīng)用，是破解生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的有效途徑，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新發(fā)展的有益嘗試。

破解難題應(yīng)運(yùn)而生

“公益性生態(tài)環(huán)境治理投資主要來源于各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算資金、地方債券、社會(huì)資本等?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部科技與財(cái)務(wù)司投資處處長逯元堂介紹，目前，公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目面臨總體投入不足、投融資渠道不暢等問題，表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)方面即為環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在市場難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)市場。以政府投資為主的格局與財(cái)政資金有限之間的矛盾，造成環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在市場與現(xiàn)實(shí)市場存在較大差距。同時(shí)，由于投資回報(bào)機(jī)制與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制不健全，生態(tài)環(huán)境治理投入與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善帶來的價(jià)值提升脫節(jié)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)缺乏自我“造血”功能，可持續(xù)發(fā)展能力有待提高。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院產(chǎn)業(yè)研究室主任趙云皓認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會(huì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的政策制度尚不完善，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑尚未打通；生態(tài)產(chǎn)品自身“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”，轉(zhuǎn)化能力明顯偏弱；生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體投入不足，資金缺口較大，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)因項(xiàng)目缺乏投資回報(bào)機(jī)制，難以參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理。

“在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。‘綠水青山就是金山銀山’理念揭示了發(fā)展與保護(hù)的本質(zhì)關(guān)系，指明了實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)共生的方法論。”王金南告訴記者，“兩山”實(shí)踐重點(diǎn)聚焦兩個(gè)問題：一是怎么發(fā)展，夯實(shí)“綠水青山”是“金山銀山”實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，將“綠水青山”的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；二是如何保護(hù)，實(shí)現(xiàn)“金山銀山”是“綠水青山”長久維持和保護(hù)的物質(zhì)保障，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入力度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品保值增值。

統(tǒng)籌和平衡區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，涉及土地利用、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、財(cái)政收支、環(huán)保投資等相關(guān)政策、制度、舉措的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。在此背景下，迫切需要一種有效的模式，能夠?qū)⒄y(tǒng)籌施策與市場配置資源高效統(tǒng)一、落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)一體化實(shí)施、“一攬子”推進(jìn)，相互促進(jìn)的同時(shí)帶動(dòng)相關(guān)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多元參與投融資與項(xiàng)目實(shí)施，推動(dòng)區(qū)域綠色高質(zhì)量發(fā)展。

由此，EOD模式應(yīng)運(yùn)而生。

肥瘦搭配，組合開發(fā)

何為EOD模式？官方給出的解釋是，EOD模式是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。

簡而言之，EOD模式就是通過生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目肥瘦搭配、組合開發(fā)、統(tǒng)籌推進(jìn)，以產(chǎn)業(yè)盈利反哺生態(tài)環(huán)境治理，努力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與融資自求平衡。

EOD模式下，生態(tài)環(huán)境治理成效為產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶來增量收益，并依靠產(chǎn)業(yè)開發(fā)反哺生態(tài)環(huán)境治理的投入，有效緩解了政府投入的壓力，并有利于企業(yè)（社會(huì)資本）和金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目投入，有效破解了生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

逯元堂表示，EOD模式通過統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)與持續(xù)運(yùn)營、投融資與項(xiàng)目實(shí)施等，建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的平衡點(diǎn)，把環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，是“綠水青山就是金山銀山”理念在項(xiàng)目運(yùn)作與實(shí)際操作層面的具體應(yīng)用。

“EOD模式使產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)互為依托、有機(jī)融合，提升了區(qū)域發(fā)展的整體價(jià)值。”趙云皓告訴記者，良好的生態(tài)環(huán)境成為生產(chǎn)要素，為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件，生態(tài)資源價(jià)值依托關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)使生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值得以轉(zhuǎn)化；關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營收益反哺到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理投入中，保障了生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理效果的持續(xù)穩(wěn)定。

趙云皓表示，EOD模式充分運(yùn)用市場化、商業(yè)化的方式，有效緩解了財(cái)政投入不足、缺乏投資回報(bào)機(jī)制等生態(tài)環(huán)保投融資問題，提高了區(qū)域綠色發(fā)展的效率。采用EOD模式實(shí)施的項(xiàng)目將產(chǎn)業(yè)開發(fā)和生態(tài)環(huán)保建設(shè)內(nèi)容一體化實(shí)施，即由一個(gè)市場主體，統(tǒng)一投資建設(shè)與運(yùn)營維護(hù)，作為一個(gè)項(xiàng)目統(tǒng)籌推進(jìn)。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、收入反哺生態(tài)環(huán)保、資金籌措和融資平衡等都在一個(gè)市場主體內(nèi)部完成，項(xiàng)目主體明確、邊界清晰、統(tǒng)籌運(yùn)作，大大調(diào)動(dòng)了項(xiàng)目主體的主觀能動(dòng)性，也為市場化融資創(chuàng)造了條件，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值高效轉(zhuǎn)化，順應(yīng)了現(xiàn)階段區(qū)域推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)相互統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)需要。

“EOD項(xiàng)目具備價(jià)值轉(zhuǎn)化高效、投資收益平衡、環(huán)境效果持續(xù)等特點(diǎn)，符合當(dāng)下加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保投入、推進(jìn)區(qū)域綠色發(fā)展的實(shí)際，有利于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。”趙云皓說。

生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所生態(tài)文明中心高級(jí)工程師劉勇華表示，在EOD模式中，項(xiàng)目實(shí)施主體通過改善生態(tài)環(huán)境，用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和人口，并將環(huán)境效應(yīng)帶來的社會(huì)效益增值進(jìn)行提前鎖定，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體溢價(jià)增值，并以此實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的反哺，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

以試點(diǎn)探索實(shí)施路徑

近幾年，EOD模式持續(xù)升溫，相關(guān)政策出臺(tái)愈加密集，金融產(chǎn)品日益豐富，受到廣泛關(guān)注。環(huán)保圈、金融圈、地產(chǎn)圈、設(shè)計(jì)圈、基建圈……各個(gè)領(lǐng)域都在如火如荼地探討，相關(guān)政策發(fā)布后，微信朋友圈甚至出現(xiàn)了“霸屏”式轉(zhuǎn)發(fā)。

2016年11月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中提出，探索環(huán)境治理項(xiàng)目與經(jīng)營開發(fā)項(xiàng)目組合開發(fā)模式，成為EOD模式實(shí)施的“前身”。2018年出臺(tái)的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》首次明確提出探索開展EOD模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標(biāo)桿示范項(xiàng)目。2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，要求創(chuàng)新環(huán)境治理模式，對(duì)工業(yè)污染地塊，鼓勵(lì)采用“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式?！蛾P(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資 培育壯大新增長點(diǎn)增長極的指導(dǎo)意見》指出，探索開展EOD等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理服務(wù)水平，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

2020年，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，向各地區(qū)征集生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)備選項(xiàng)目。經(jīng)審核，確定烏梁素海全流域綜合治理項(xiàng)目等36個(gè)項(xiàng)目開展EOD模式試點(diǎn)。國家開發(fā)銀行對(duì)符合條件的試點(diǎn)項(xiàng)目，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度。2021年，第二批試點(diǎn)項(xiàng)目征集工作有序展開。

2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，鼓勵(lì)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權(quán)益掛鉤，對(duì)于開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會(huì)主體，在保障生態(tài)效益和依法依規(guī)的前提下，允許其利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游來獲取收益。9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，提出探索多樣化補(bǔ)償方式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式項(xiàng)目試點(diǎn)。

EOD模式作為環(huán)境治理模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容，是落實(shí)創(chuàng)新發(fā)展理念的具體實(shí)踐，通過先行試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索路徑，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新發(fā)展。

政企合作謀雙贏

EOD項(xiàng)目將生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目融合為一體實(shí)施，要整體測算項(xiàng)目成本、收益，明確政府投資額度。對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善帶來的溢價(jià)要合理預(yù)估，明確社會(huì)資本的合理回報(bào)。

逯元堂表示，將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目融合實(shí)施，要對(duì)整體項(xiàng)目算好大賬、長遠(yuǎn)賬、整體賬、綜合賬。

“這既要考慮產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目自身的盈利能力，也要充分考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的外部經(jīng)濟(jì)性；既要考慮產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目自身的成本，也要充分考慮生態(tài)環(huán)境治理成本?！卞衷酶嬖V記者，要將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目作為一個(gè)整體進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，以確保整體項(xiàng)目的合理收益為前提。既要開展項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，從項(xiàng)目的角度出發(fā)，計(jì)算項(xiàng)目范圍內(nèi)的財(cái)務(wù)效益和費(fèi)用，分析項(xiàng)目的盈利能力和清償能力，評(píng)價(jià)項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上的可行性，也要開展社會(huì)評(píng)價(jià)和國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體利益的角度出發(fā)，計(jì)算項(xiàng)目對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，分析項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率、效果和對(duì)社會(huì)的影響。

可見，EOD模式的實(shí)施有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，有利于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)以及自然資源的利用增值，也有利于地方經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)帶動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提升。社會(huì)資本能夠通過經(jīng)營性項(xiàng)目獲取足額回報(bào)，而地方政府也能在減少財(cái)政壓力的同時(shí)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

無疑，EOD模式的落地對(duì)于政府和企業(yè)意義非凡。

劉勇華介紹，就政府層面而言，一是轉(zhuǎn)變了發(fā)展理念。在EOD項(xiàng)目實(shí)施過程中，要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，踐行綠色發(fā)展理念，科學(xué)確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目搭配資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目一體化實(shí)施，推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)綠色化。

二是破解了投融資難題。資金相關(guān)的支持方式包括中央和省級(jí)專項(xiàng)資金、政府專項(xiàng)債、國際金融貸款、政府和社會(huì)資本合作（PPP）出資、政府投資基金投資等。對(duì)于專項(xiàng)資金，可依據(jù)EOD生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容，按照中央環(huán)保專項(xiàng)資金管理有關(guān)辦法申請(qǐng)，內(nèi)容主要涉及水污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治等。申請(qǐng)專項(xiàng)債的領(lǐng)域主要是污水處理設(shè)施與管網(wǎng)建設(shè)、垃圾處理與環(huán)衛(wèi)處置建設(shè)等。同時(shí)，地方應(yīng)將生態(tài)環(huán)境治理作為保障民生福祉的重要內(nèi)容，支持EOD項(xiàng)目實(shí)施。對(duì)政府可行性缺口或政府付費(fèi)額度過大的項(xiàng)目，在政府財(cái)力難以保障的情況下，需要依據(jù)項(xiàng)目收益能力合理調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，在改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保障民生福祉的同時(shí)，減少政府財(cái)政資金支出的壓力，有效應(yīng)對(duì)財(cái)政投入不足、缺乏投資回報(bào)機(jī)制等生態(tài)環(huán)保投融資問題，提高了區(qū)域綠色發(fā)展的效率。

從企業(yè)層面來說，在EOD模式下，要將生態(tài)環(huán)境治理后的溢價(jià)反哺到生態(tài)環(huán)境治理等公益類項(xiàng)目的建設(shè)中。在保證合理利潤的情況下，當(dāng)項(xiàng)目收益能夠完全實(shí)現(xiàn)反哺生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目時(shí)，EOD項(xiàng)目資金籌措主要依靠企業(yè)自籌，不需要政府資金投入；當(dāng)項(xiàng)目收益難以覆蓋EOD項(xiàng)目全部投資、經(jīng)營成本和合理利潤時(shí)，在企業(yè)自籌的基礎(chǔ)上，需要運(yùn)用政府投資補(bǔ)貼或者政府和社會(huì)資本合作的方式，政府對(duì)項(xiàng)目予以補(bǔ)助或付費(fèi)，以確保企業(yè)獲得合理利潤。

“這有利于做大做強(qiáng)企業(yè)，EOD項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容包括生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，對(duì)參與項(xiàng)目的企業(yè)主體綜合能力要求較高，項(xiàng)目需求倒逼企業(yè)不斷發(fā)展壯大?！壁w云皓說。

“同時(shí)，也有利于激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新”。趙云皓告訴記者，EOD項(xiàng)目由企業(yè)運(yùn)用市場化、商業(yè)化方式推進(jìn)投資建設(shè)與運(yùn)營維護(hù)，在企業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)資金籌措和融資平衡、生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目建設(shè)、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)營收入反哺投入并實(shí)現(xiàn)盈利等，項(xiàng)目主體明確、邊界清晰、統(tǒng)籌運(yùn)作，大大調(diào)動(dòng)了企業(yè)技術(shù)、管理等創(chuàng)新的能動(dòng)性。

與PPP模式區(qū)別顯著

自2014年我國大力推廣PPP模式以來，綠色項(xiàng)目就成為我國PPP模式的主要適用領(lǐng)域。全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目2021年11月末數(shù)據(jù)顯示，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫累計(jì)入庫項(xiàng)目已達(dá)10209個(gè)，項(xiàng)目總投資額16.1萬億元，其中與綠色發(fā)展相關(guān)的PPP項(xiàng)目數(shù)量排名位居前列。

PPP是推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)的重要手段。EOD理念應(yīng)用到PPP模式之中，被稱為“PPP+EOD”模式。不少專家認(rèn)為，EOD理念越來越成為PPP項(xiàng)目探索城市可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，應(yīng)進(jìn)一步積極探索并實(shí)施“PPP+EOD”模式，推動(dòng)我國PPP創(chuàng)新發(fā)展。

“采用EOD模式能夠有效減少政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，有利于推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施。”逯元堂告訴記者，EOD模式對(duì)環(huán)保投融資機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

這里，我們有必要知悉EOD模式與PPP模式的區(qū)別。

趙云皓介紹，PPP模式與EOD模式在項(xiàng)目層面主要有兩個(gè)方面的顯著區(qū)別。

一是運(yùn)作模式不同。EOD模式是以生態(tài)環(huán)境治理為基礎(chǔ)，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，一體化實(shí)施，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。PPP模式是EOD項(xiàng)目落地實(shí)施的具體運(yùn)作模式之一。在政府財(cái)政承受能力允許的地方，鼓勵(lì)EOD項(xiàng)目采用PPP方式實(shí)施。

二是回報(bào)機(jī)制不同。EOD項(xiàng)目更加強(qiáng)調(diào)收益性差的生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目有效融合、肥瘦搭配，提升項(xiàng)目的自身“造血”能力，在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)力爭實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡，減少甚至無需政府資金投入。PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助，生態(tài)環(huán)保PPP項(xiàng)目在一定程度上仍需要政府投入資金。公益性生態(tài)環(huán)境治理PPP項(xiàng)目多以運(yùn)營期間政府付費(fèi)為主，而EOD項(xiàng)目以關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益反哺為主。涉及政府資金投入的，除規(guī)范的PPP項(xiàng)目外，EOD項(xiàng)目以建設(shè)期政府投資補(bǔ)助的方式投入，不能采取運(yùn)營期間政府付費(fèi)及其他可能形成地方政府隱性債務(wù)的方式。

此外，逯元堂提醒道，實(shí)施“PPP+EOD”項(xiàng)目需要統(tǒng)籌謀劃。生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的范圍要明確，兩者之間要具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目對(duì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)具有明顯的價(jià)值提升作用，如有利于生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等。要統(tǒng)籌做好生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間的成本收益測算，力求自我平衡，合理規(guī)劃項(xiàng)目內(nèi)容與體量。要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的融合實(shí)施，一個(gè)主體一體化推進(jìn)，避免割裂實(shí)施。需統(tǒng)籌好生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目之間的關(guān)系，合理地選擇PPP、商業(yè)開發(fā)等項(xiàng)目實(shí)施模式。統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目實(shí)施主體在產(chǎn)業(yè)開發(fā)、生態(tài)環(huán)境治理等方面的綜合能力，強(qiáng)化資金、技術(shù)、人才等資源整合與企業(yè)之間的合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

“同時(shí)，要關(guān)注不同類型關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)在EOD推進(jìn)路徑中的差異性?！卞衷酶嬖V記者，EOD模式正在探索中，生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)類型多、復(fù)雜性強(qiáng)，不同的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展中的推進(jìn)路徑存在較大差異，要因地制宜有針對(duì)性地破解推進(jìn)中的障礙，總結(jié)EOD模式實(shí)施中的成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)，強(qiáng)化政策制度的協(xié)調(diào)性，有針對(duì)性地樹立不同類型EOD模式樣板，加強(qiáng)示范引導(dǎo)作用。

防止概念泛化

EOD模式是以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境融合共生，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體溢價(jià)增值，生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)。

逯元堂特別強(qiáng)調(diào)，EOD模式有其自身的特征與要求，其核心要義是將生態(tài)環(huán)境治理作為開發(fā)項(xiàng)目的投入要素，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的收益提前鎖定，轉(zhuǎn)化為對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目投入的反哺，減少公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的政府投入。

逯元堂提醒道，實(shí)踐中要防止EOD模式概念泛化，EOD項(xiàng)目要具備三個(gè)方面的特征。

一是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目投入的反哺。提升生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的造血功能，降低公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的政府投資，提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力是推進(jìn)EOD模式的目標(biāo)。將未來生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的溢價(jià)前置到生態(tài)環(huán)境治理投入中，使得外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，即生態(tài)環(huán)境治理的投入可以通過土地利用發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、健康養(yǎng)生、新能源等項(xiàng)目的收益獲得，也可以從未來產(chǎn)業(yè)的開發(fā)或經(jīng)營權(quán)，如礦產(chǎn)等資源開采權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)等方面獲得。

“同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施的長效機(jī)制也是EOD模式實(shí)施的關(guān)鍵”。逯元堂表示，一方面，生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目本身具有投入大、見效慢、回報(bào)周期長等特點(diǎn)，要建立長效的建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化EOD項(xiàng)目的運(yùn)營屬性，項(xiàng)目承擔(dān)主體的選擇要以產(chǎn)業(yè)開發(fā)運(yùn)營企業(yè)為主，確保生態(tài)環(huán)境治理的效果和產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展；另一方面，在政府層面，應(yīng)探索建立EOD項(xiàng)目組織實(shí)施機(jī)制，包括項(xiàng)目統(tǒng)籌、部門協(xié)同、資金整合、監(jiān)督管理等，解決EOD項(xiàng)目實(shí)施過程中機(jī)制上存在的瓶頸障礙和問題。

二是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的有效融合。EOD項(xiàng)目選擇應(yīng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜。EOD模式中的生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目應(yīng)以解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境突出問題為導(dǎo)向，系統(tǒng)施治，主要涉及區(qū)域流域綜合整治、生態(tài)修復(fù)與保護(hù)等公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善對(duì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)具有明顯的價(jià)值提升作用，通過加強(qiáng)統(tǒng)籌、整體實(shí)施，能夠?qū)⑽磥硪鐑r(jià)提前鎖定并用于生態(tài)環(huán)境治理。生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目之間要具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，能夠?qū)ⅰ罢l受益，誰補(bǔ)償”“誰保護(hù)，誰受益”落實(shí)在項(xiàng)目實(shí)施層面。

三是采用一體化方式實(shí)施生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目。一體化方式實(shí)施是指將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目作為一個(gè)整體項(xiàng)目，由一個(gè)市場主體整體實(shí)施，統(tǒng)籌推進(jìn)，是EOD項(xiàng)目的充分必要條件。

試點(diǎn)效益顯現(xiàn)新路徑

目前，EOD模式正處于試點(diǎn)探索期?！霸圏c(diǎn)是示范和推廣的基礎(chǔ)，通過試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后再加以推廣?！卞衷帽硎荆珽OD試點(diǎn)要在項(xiàng)目組織實(shí)施方式上創(chuàng)新，求精不求大，求效不求全，重在模式探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，守正出新。EOD模式創(chuàng)新務(wù)必堅(jiān)持依法依規(guī)，重在項(xiàng)目組織實(shí)施方式創(chuàng)新，不突破現(xiàn)有法規(guī)制度和政策要求，不能增加地方政府隱性債務(wù)。

2020年生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行啟動(dòng)EOD模式試點(diǎn)工作，同意36個(gè)地方政府和企業(yè)依托項(xiàng)目開展試點(diǎn)工作。目前，第一批36個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目正處于大力推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，第二批EOD試點(diǎn)工作也已正式啟動(dòng)。

“EOD模式創(chuàng)新取得初步成效。”趙云皓告訴記者，各地因地制宜、多措并舉，在產(chǎn)業(yè)融合、實(shí)施路徑、政策機(jī)制等方面開展了有益探索。

趙云皓表示，從第一批EOD試點(diǎn)項(xiàng)目來看，EOD模式呈現(xiàn)的場景及其實(shí)施路徑、收益來源等概括起來有四種情況，在EOD模式后續(xù)推進(jìn)中有望出現(xiàn)更多的場景與路徑。

一是通過區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品保值增值，通過大數(shù)據(jù)、大健康、大文旅等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)經(jīng)營等實(shí)現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品市場化轉(zhuǎn)化。區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營收入、產(chǎn)業(yè)收益和相關(guān)地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)利潤等能夠覆蓋EOD項(xiàng)目的成本。

二是通過礦山修復(fù)治理，盤活廢棄礦山、工業(yè)遺址等存量資源，推進(jìn)相關(guān)資源權(quán)益集中流轉(zhuǎn)經(jīng)營，并統(tǒng)籌實(shí)施生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整治和配套設(shè)施建設(shè)，提升教育、文化、旅游等綜合開發(fā)價(jià)值。

三是通過生態(tài)環(huán)境治理強(qiáng)化區(qū)域獨(dú)特的自然稟賦，發(fā)展高經(jīng)濟(jì)附加值的生態(tài)種養(yǎng)等，科學(xué)運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)實(shí)施精深加工，拓展延伸生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈。依托優(yōu)美自然風(fēng)光、歷史文化遺存，引進(jìn)專業(yè)設(shè)計(jì)、運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，打造旅游與康養(yǎng)休閑融合發(fā)展的生態(tài)旅游開發(fā)模式。

四是開展荒山荒地、石漠化等綜合整治，并合理利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、清潔能源等產(chǎn)業(yè)，獲取收益。

逯元堂告訴記者，目前，生態(tài)環(huán)境部正在推進(jìn)建立生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，加強(qiáng)EOD等適宜引入社會(huì)資金投入的重大項(xiàng)目儲(chǔ)備。未來，EOD模式作為多元可持續(xù)的投融資模式，也將逐步成為項(xiàng)目組織實(shí)施的重要方式，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目落地和長效運(yùn)維。