系列報(bào)道③：EOD 踐行“兩山”理念的模式創(chuàng)新――綠色金融如何擁抱EOD
全康環(huán)保:漫步在環(huán)島11公里長的183濱江步道，高峰梯田、粉黛草田盡收眼底……2021年10月31日，重慶市廣陽島生態(tài)修復(fù)主體工程完工，對市民預(yù)約開放，美景火速“出圈”。
2018年2月，重慶市委、市政府提出將曾經(jīng)生態(tài)破壞嚴(yán)重的廣陽島打造成“長江風(fēng)景眼、重慶生態(tài)島”。該項(xiàng)目是首批EOD（Ecology-Oriented Development，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)）模式36個試點(diǎn)項(xiàng)目之一。作為廣陽島EOD試點(diǎn)項(xiàng)目的參與方，國家開發(fā)銀行積極參與政府頂層設(shè)計(jì)，融資支持整體生態(tài)修復(fù)順利進(jìn)行。如今，脫胎換骨的廣陽島已經(jīng)成為重慶一張亮麗的名片。
EOD模式是將生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)金融有機(jī)融合的一種模式。國家開發(fā)銀行先行，興業(yè)銀行等積極參與，探索綠色金融如何對EOD項(xiàng)目給出大大的擁抱。
拓展“藍(lán)?！鳖I(lǐng)域
EOD模式和PPP模式都是引導(dǎo)社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要方式。
“實(shí)際上，EOD和PPP都是解決資金的來源問題”。在采訪中，國家開發(fā)銀行行業(yè)三部總經(jīng)理胡廣華告訴記者，2013年以來，國家有關(guān)部門開始大力推動PPP――政府和社會資本合作模式。近年來，PPP模式逐步推廣，但由于各地財(cái)政支出空間有限，PPP模式不能完全滿足生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目融資需求。
興業(yè)銀行總行綠色金融部總經(jīng)理羅施毅持相似的觀點(diǎn)。羅施毅認(rèn)為，隨著全社會對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視加強(qiáng)，綠色項(xiàng)目數(shù)量日益增多，環(huán)境公共品依賴政府投資的壓力日益增大，PPP模式也存在一些無法覆蓋的區(qū)域，因此亟須探索不依賴于政府支出的市場化手段作為有效補(bǔ)充，吸引社會資本參與，與金融機(jī)構(gòu)一道，積極創(chuàng)新市場化投融資機(jī)制，構(gòu)建成本與收益相平衡的項(xiàng)目包。
生態(tài)環(huán)境治理必然要有投入，錢從哪里來？如果通過融資，那向哪里融？“最初，回報(bào)機(jī)制不明確，社會資本就很難進(jìn)來。而且生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的期限較長，也不一定是其投資偏好所在?！焙鷱V華說，“因此，作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，國家開發(fā)銀行堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)黨中央決策部署，率先介入，積極創(chuàng)新模式，支持生態(tài)環(huán)境治理。”
在此背景下，國家開發(fā)銀行積極發(fā)揮銀政合作優(yōu)勢，與生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)的通知》《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》等文件，共同開啟了EOD模式創(chuàng)新試點(diǎn)工作。
胡廣華表示，2021年，國家開發(fā)銀行發(fā)放生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域貸款3097億元，貸款余額16641億元，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了有力支持。國家開發(fā)銀行對生態(tài)環(huán)保重大工程項(xiàng)目給予優(yōu)先盡調(diào)、優(yōu)先審查審批、優(yōu)先貸款投放、優(yōu)惠利率、延長貸款期限等優(yōu)惠信貸政策，積極推動EOD模式試點(diǎn)，探索創(chuàng)新金融支持綠色發(fā)展的新模式、新方法。
據(jù)介紹，2021年，國家開發(fā)銀行向36個試點(diǎn)項(xiàng)目中的重慶廣陽島、四川遂寧、浙江湘湖等6個項(xiàng)目承諾貸款519億元，實(shí)現(xiàn)發(fā)放貸款121億元，還有十幾個項(xiàng)目正在緊鑼密鼓地推進(jìn)中。
“EOD模式是生態(tài)環(huán)境治理的創(chuàng)新方向，未來發(fā)展空間很大，我們正將其作為工作重點(diǎn)積極推進(jìn)”。胡廣華表示，黨中央國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，人民對美好生活的向往也需要持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，EOD項(xiàng)目擁有廣闊的市場?！澳壳癊OD項(xiàng)目還處于‘藍(lán)?！?，我們有信心把它們做好，通過先行先試逐步引導(dǎo)社會資本進(jìn)入，把它們打造成為自身能夠平衡和市場化運(yùn)作的項(xiàng)目?！?/p>
羅施毅告訴記者，目前，EOD模式還處在起步探索階段，在實(shí)踐中遇到的數(shù)量不是太多，融資業(yè)務(wù)申請流程與常規(guī)項(xiàng)目融資區(qū)別不大，主要差別在于項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)上不依賴政府財(cái)力，也沒有政府隱性債務(wù)等方面的擔(dān)憂，可以通過特許經(jīng)營等方式獲得經(jīng)營權(quán)。
羅施毅表示，由于EOD項(xiàng)目通常是當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌謀劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，投資金額比較大，示范意義比較強(qiáng)，興業(yè)銀行會給予更多優(yōu)先關(guān)注，積極參與投融資方案的設(shè)計(jì)和優(yōu)化。
提早介入培育項(xiàng)目
在EOD項(xiàng)目實(shí)施過程中，國家開發(fā)銀行堅(jiān)持保本微利原則，提供大額、長期、低成本的貸款。對此，胡廣華特別提出，要提早介入，發(fā)揮優(yōu)勢，不僅“融資”，還要積極提供“融智”和“融制”服務(wù)。
“智”和“制”怎么去融？胡廣華進(jìn)一步解釋，“融智”是提供咨詢建議和技術(shù)指導(dǎo)；“融制”是幫助做頂層設(shè)計(jì)和制度安排。國家開發(fā)銀行提供“融智”與“融制”服務(wù)，就是要保證項(xiàng)目能有回報(bào)機(jī)制和平衡的現(xiàn)金流，達(dá)到融資的條件，最后提供融資就水到渠成了。
在此基礎(chǔ)上，國家開發(fā)銀行創(chuàng)新提出“六要素”模式，即“規(guī)劃先行、政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作、頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌資源、合規(guī)實(shí)施”。
記者了解到，“規(guī)劃先行”是符合地區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃定位和區(qū)域規(guī)劃對人口布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新舊動能轉(zhuǎn)換的整體要求?！罢龑?dǎo)”是政府在規(guī)劃、政策保障、項(xiàng)目審批等各環(huán)節(jié)發(fā)揮引導(dǎo)作用?！绊攲釉O(shè)計(jì)”是形成政府主要領(lǐng)導(dǎo)、各委辦局參與的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，從制度層面構(gòu)建政策體系，建立金融機(jī)構(gòu)、多元化企業(yè)共同參與的合作機(jī)制?！笆袌龌\(yùn)作”是堅(jiān)持市場化原則，項(xiàng)目按照“市場化主體實(shí)施、市場化還款現(xiàn)金流構(gòu)建、市場化擔(dān)保資源配置”進(jìn)行建設(shè)、融資和運(yùn)營?！敖y(tǒng)籌資源”是統(tǒng)籌各類優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，構(gòu)建市場化還款來源，形成公司現(xiàn)金流、構(gòu)建市場化信用結(jié)構(gòu)。“合規(guī)實(shí)施”是不觸碰隱性債務(wù)紅線，堅(jiān)持市場化運(yùn)作，不增加政府隱性負(fù)債、不依托財(cái)政兜底，不觸碰政策底線，項(xiàng)目實(shí)施不涉及商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等。
“‘六要素’的核心是統(tǒng)籌各類優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資源并進(jìn)行有機(jī)整合，推動實(shí)現(xiàn)市場化實(shí)施運(yùn)作，具體表現(xiàn)為市場化的實(shí)施主體、市場化的還款現(xiàn)金流和市場化的信用結(jié)構(gòu)?！焙鷱V華說。
以重慶市廣陽島為例，在廣陽島綠色發(fā)展示范區(qū)，國家開發(fā)銀行會同地方政府按照“區(qū)域統(tǒng)籌”一體化實(shí)施的理念，采用“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施+新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”方式，融資支持重慶市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目聚焦濱江岸線生態(tài)修復(fù)、環(huán)境整治及流域治理等重點(diǎn)領(lǐng)域，通過將產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級收益反哺生態(tài)保護(hù)修復(fù)增值成本，打通了生態(tài)環(huán)境外部性收益內(nèi)部化的通道，探索出一條生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的路徑。
全面統(tǒng)籌，防范風(fēng)險
EOD模式的創(chuàng)建，既需要籌集和投入大量資金支持生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目融合發(fā)展，也需注意防范化解模式設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。同時，貸款是市場行為，金融機(jī)構(gòu)也要考慮自身可持續(xù)發(fā)展問題，中長期貸款如何做好風(fēng)險防控值得思考。
事實(shí)上，EOD項(xiàng)目的實(shí)施并不容易，主要是項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容涉及的子項(xiàng)較多，涉及行業(yè)領(lǐng)域也較多，導(dǎo)致培育實(shí)施主體、構(gòu)造項(xiàng)目還款現(xiàn)金流等謀劃周期較長。同時，EOD試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施過程中還要避免出現(xiàn)合規(guī)風(fēng)險。
對此，胡廣華介紹了國家開發(fā)銀行的經(jīng)驗(yàn)。
“國家開發(fā)銀行的‘六要素’和‘融資’‘融智’實(shí)際上也是防范風(fēng)險的措施。”胡廣華介紹，要做好頂層設(shè)計(jì)，遵循政府事權(quán)范圍，合規(guī)出臺規(guī)章制度、編制有關(guān)規(guī)劃、制定實(shí)施方案，細(xì)化項(xiàng)目投入產(chǎn)出平衡方案，明確運(yùn)營模式。同時，打造合格市場化主體，通過注入資金、資源、經(jīng)營性資產(chǎn)或賦予該主體特許經(jīng)營性權(quán)益等方式，充實(shí)經(jīng)營性現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
胡廣華強(qiáng)調(diào)，在EOD項(xiàng)目的選擇上，首先要了解地方政府實(shí)施EOD的條件和意愿?！氨热绲胤秸欠窬邆錂C(jī)制建設(shè)、人才運(yùn)營、構(gòu)建平衡方案等多種能力？是否能夠推出本地最優(yōu)質(zhì)的企業(yè)參與項(xiàng)目？為了培育實(shí)施主體，是否能夠匹配相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)限和經(jīng)營項(xiàng)目？”
“生態(tài)環(huán)境治理是一個長期的規(guī)劃，不是‘一錘子買賣’，”胡廣華說，“地方政府堅(jiān)持不懈，一張‘藍(lán)圖’繪到底，有章可循、照章行事，金融機(jī)構(gòu)才能踏踏實(shí)實(shí)地參與融資?！?/p>
羅施毅認(rèn)為，EOD項(xiàng)目是要充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境治理的環(huán)境正效益，帶動關(guān)聯(lián)的商業(yè)經(jīng)營活動經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)一步增值，因此保證項(xiàng)目盈利和規(guī)避風(fēng)險的關(guān)鍵，都在于應(yīng)具有明確合規(guī)的經(jīng)營性現(xiàn)金流量。
羅施毅通過廢棄礦山修復(fù)案例來加以闡釋。他提出，單純的廢棄礦山修復(fù)是純投入無經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出的，但是可以通過一些辦法爭取實(shí)現(xiàn)投入與產(chǎn)出的自求平衡。例如，以修復(fù)過程中開采的石料銷售收入彌補(bǔ)修復(fù)成本，運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與耕地“占補(bǔ)平衡”延伸產(chǎn)生的土地指標(biāo)交易收益，礦山修復(fù)后的土地用于建設(shè)主題公園或特色產(chǎn)業(yè)園等拓展經(jīng)濟(jì)效益，或者是礦山開采時留作支撐柱的原礦，利用低成本煤矸石粉碎制成的混凝土替換出來，這部分產(chǎn)出礦產(chǎn)資源用于銷售產(chǎn)生的收入。
“以上方式，目前都有一定的政策支撐，依法合規(guī)性能滿足基本要求，可守住合規(guī)底線。商業(yè)模式在既定框架內(nèi)搭建，又能為信用風(fēng)險的規(guī)避提供保證。”羅施毅說。
商業(yè)銀行可逐步深度參與
“對于EOD項(xiàng)目，國家開發(fā)銀行是最早開始探索的?！焙鷱V華說，“這是一件利國利民的事情，我們也希望其他的商業(yè)銀行、社會資本有足夠的信心廣泛參與其中，共同支持EOD項(xiàng)目?！?/p>
據(jù)介紹，支持EOD項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，商業(yè)銀行常見的資金配套方式還是以表內(nèi)貸款為主，外部評級高的企業(yè)還可以發(fā)行債券。
例如，在綠色貸款方面，興業(yè)銀行較為有特色的是，在EOD項(xiàng)目啟動階段，可以先行發(fā)放最長三年期限的項(xiàng)目前期貸款，支持項(xiàng)目早期開工建設(shè)；項(xiàng)目各項(xiàng)條件齊備后，再利用項(xiàng)目貸款或銀團(tuán)貸款等品種置換接續(xù)。在支持性配套資源方面，發(fā)行了全國規(guī)模最大的綠色金融債券，專項(xiàng)支持環(huán)境表現(xiàn)較好的綠色項(xiàng)目貸款投放。
羅施毅告訴記者，興業(yè)銀行集團(tuán)還可以發(fā)揮多牌照優(yōu)勢，通過打通綠色租賃、綠色信托、綠色基金、綠色股權(quán)投資等多種資金配置渠道，滿足項(xiàng)目全生命周期和多樣化的融資需求。
在羅施毅看來，當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)參與EOD項(xiàng)目面臨的問題是項(xiàng)目來源問題和銀行端成本收益問題。其中，項(xiàng)目來源問題方面，EOD項(xiàng)目通常是從一個投資金額較大且自身沒有或較少收入回報(bào)的偏公益項(xiàng)目出發(fā)，通過挖掘項(xiàng)目在地域、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)的商業(yè)經(jīng)營活動，通過商業(yè)運(yùn)營獲取收益作為項(xiàng)目的整體投資回報(bào)，目前這種項(xiàng)目還不太多，市場總體還處在起步階段；項(xiàng)目定價方面，EOD項(xiàng)目的公益性或“外部性”決定了這類項(xiàng)目的內(nèi)涵收益率不高，對應(yīng)的貸款等融資定價也會偏低，但融資期限比較長，需得到金融機(jī)構(gòu)低成本資金支持。
“這就非?？简?yàn)金融機(jī)構(gòu)的綜合能力，比如通過豐富融資品種、資金渠道和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境類擔(dān)保品，以及開發(fā)環(huán)境權(quán)益資源等。”羅施毅建議，政府部門牽頭引領(lǐng)，通過組織培訓(xùn)、示范項(xiàng)目解讀等方式將EOD模式的運(yùn)作要點(diǎn)和優(yōu)勢宣貫到位，發(fā)動各級政府積極思考挖掘區(qū)域資源分批開發(fā)，構(gòu)建EOD項(xiàng)目庫；鼓勵金融機(jī)構(gòu)積極參與支持EOD項(xiàng)目開發(fā)，給予差異化風(fēng)險權(quán)重、再貸款資金支持等措施。
同時，胡廣華也提醒：“生態(tài)環(huán)境治理本身是一類公益性比較強(qiáng)的項(xiàng)目，這決定了EOD項(xiàng)目不是‘賺快錢’的項(xiàng)目。試圖有高回報(bào)率或者短時間就能收回投資，是不現(xiàn)實(shí)的?！?/p>
政策加持，前景廣闊
目前，城市更新、鄉(xiāng)村振興、碳達(dá)峰與碳中和方興未艾，相應(yīng)的融資持續(xù)保持旺盛需求，為EOD模式的深化應(yīng)用和復(fù)制推廣提供了廣闊的空間。
胡廣華介紹，下一步，國家開發(fā)銀行將把支持EOD模式、生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)作為貫徹新發(fā)展理念、服務(wù)和融入構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措，加快推動金融試點(diǎn)工作取得實(shí)效。
一是持續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)落地。主動對接EOD試點(diǎn)、各地生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目，發(fā)揮好開發(fā)性金融服務(wù)“國之大者”的功能作用，按“項(xiàng)目化、清單化、責(zé)任化”原則推動試點(diǎn)落地，同時，積極與地方政府對接謀劃第二批試點(diǎn)項(xiàng)目。
二是創(chuàng)新融資模式。積極總結(jié)典型案例和成功經(jīng)驗(yàn)，形成開發(fā)性金融支持EOD試點(diǎn)的可復(fù)制融資模式，探索破解生態(tài)環(huán)境保護(hù)融資瓶頸有效路徑。
三是多方合作促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)。共同推動完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的政策安排、測算標(biāo)準(zhǔn)和市場建設(shè)，助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展。
羅施毅認(rèn)為，未來EOD項(xiàng)目總體會有三個明顯趨勢：
一是政策的支持力度將不斷加大。生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家開發(fā)銀行于2021年10月開展了第二批EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目的推薦征集工作，鼓勵社會資本參與生態(tài)保護(hù)與修復(fù)；11月份，財(cái)政部也出臺了《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》，明確項(xiàng)目獎補(bǔ)資金分配方式。預(yù)計(jì)下一步，金融監(jiān)管部門、自然資源部門等也可能在該領(lǐng)域出臺專項(xiàng)支持政策或指導(dǎo)意見，共同推動這項(xiàng)工作的開展。
二是與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的融資模式更加規(guī)范。在EOD模式中，土地的價值通常起到很重要的作用，土地的有條件“定向流轉(zhuǎn)”是其中的主要環(huán)節(jié)。2021年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，明確對于滿足一定條件的建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)業(yè)用地后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可以優(yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這將促進(jìn)社會資本參與投融資、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、升級生態(tài)修復(fù)模式。
三是生態(tài)環(huán)境價值實(shí)現(xiàn)方式將進(jìn)一步明晰。當(dāng)前，全國碳排放權(quán)交易市場已啟動，碳排放權(quán)總體具有較為完善的交易體系，交易也形成一定規(guī)模。用能權(quán)、排污權(quán)、林權(quán)、水權(quán)等交易市場也在逐步成熟，延伸到“山水林田湖草”等自然資源要素，以及自然景觀資源與生態(tài)文化資源等。后續(xù)也有望延伸發(fā)展形成穩(wěn)定的定價與交易機(jī)制，并清晰測算形成EOD項(xiàng)目相關(guān)的現(xiàn)金流收入。
羅施毅說：“這對加速EOD模式應(yīng)用的深化和擴(kuò)大，都有著十分重大的意義?！?/p>
延伸閱讀：
系列報(bào)道①：EOD 踐行“兩山”理念的模式創(chuàng)新
系列報(bào)道②：EOD 踐行“兩山”理念的模式創(chuàng)新――第二批EOD試點(diǎn)如何推進(jìn)