帶君釋法 | 污水處理廠(chǎng)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo) 是否應(yīng)當(dāng)被行政處罰？
上游排污者排放的超標(biāo)污水，經(jīng)過(guò)污水處理廠(chǎng)處理后排出的出水超標(biāo)，污水處理廠(chǎng)雖無(wú)主觀(guān)過(guò)錯(cuò)卻受到行政處罰。除了行政罰沒(méi)款之外，讓污水處理廠(chǎng)更難以承受的是行政處罰后面臨的數(shù)個(gè)月的增值稅退稅損失。在實(shí)踐過(guò)程中，幾乎無(wú)法院判決污水處理廠(chǎng)勝訴，即使存在有利于原告污水處理廠(chǎng)的裁定，也是在行政強(qiáng)制過(guò)程中，因行政處罰決定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，程序違法，從而不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，或者是由于取樣程序違法導(dǎo)致的《行政處罰決定書(shū)》主要證據(jù)不足，處罰不當(dāng)，應(yīng)予撤銷(xiāo)。
一、有關(guān)文件規(guī)定減免處罰及其局限
雖然我國(guó)《水污染防治法》中沒(méi)有規(guī)定減責(zé)、免責(zé)條款，但是從目前生態(tài)環(huán)境部的規(guī)范性文件以及地方立法、規(guī)定中可以看出對(duì)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)受到行政處罰呈現(xiàn)出一種較為寬松的趨勢(shì)。
2020年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》對(duì)“進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”的問(wèn)題作出了明確的規(guī)定，即對(duì)由行業(yè)主管部門(mén)，或生態(tài)環(huán)境部門(mén)，或行業(yè)主管部門(mén)會(huì)同生態(tài)環(huán)境部門(mén)認(rèn)定運(yùn)營(yíng)單位確因進(jìn)水超出設(shè)計(jì)規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形，主動(dòng)報(bào)告且主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。
《河北省城鎮(zhèn)排水與污水處理管理辦法》第25條規(guī)定了因進(jìn)水水質(zhì)原因?qū)е鲁鏊|(zhì)超標(biāo)的情況下，可以從輕、減輕處罰。
2018年10月29日發(fā)布的《河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案〉的通知》（冀建城〔2018〕61號(hào)）中，也明確對(duì)確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，環(huán)保和排水主管部門(mén)要依法從輕或減免對(duì)其處理（處罰）。
2020年3月27日發(fā)布的《濟(jì)南市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于減輕和免除行政處罰的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》規(guī)定了減輕和免除環(huán)境行政處罰的16種具體情形。城鎮(zhèn)生活污水處理廠(chǎng)因進(jìn)水濃度超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的，在符合一定條件時(shí)可在法定最低處罰額以下減輕處罰，但一般不超過(guò)最低處罰額的50%。
相關(guān)文件中甚至還有免責(zé)的規(guī)定，如根據(jù)《河南省城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)運(yùn)行監(jiān)督管理辦法》第18條的規(guī)定，運(yùn)營(yíng)單位在城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)進(jìn)水超標(biāo)，影響正常運(yùn)行時(shí)，要及時(shí)履行報(bào)告義務(wù)，并采取應(yīng)急措施，保障污水處理設(shè)施安全運(yùn)行；環(huán)保部門(mén)對(duì)于采取應(yīng)急措施、保障污水處理設(shè)施安全運(yùn)行的運(yùn)營(yíng)單位可以免責(zé)。
生態(tài)環(huán)境部的規(guī)范性文件和地方立法、規(guī)定中減免行政處罰的規(guī)定，是在污水處理廠(chǎng)行政責(zé)任成立的前提下行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)決定從輕或者減輕行政處罰的考慮，是一種事后的彌補(bǔ)。這些文件帶來(lái)的緩和結(jié)果僅僅是行政罰沒(méi)款數(shù)額的減少，污水處理廠(chǎng)仍然不能享受稅收優(yōu)惠，仍然面臨向上游追償行政罰沒(méi)款和間接損失的問(wèn)題。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，污水處理廠(chǎng)因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)受到行政處罰的歸責(zé)原則仍然是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，行政處罰仍然成立。無(wú)過(guò)錯(cuò)即無(wú)責(zé)任，污水處理廠(chǎng)無(wú)過(guò)錯(cuò)卻要承擔(dān)行政責(zé)任，不符合行政法上過(guò)罰相當(dāng)原則和環(huán)境法上損害擔(dān)責(zé)原則的理念，有失公平。若要從根本上改變困境，與其依靠行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)進(jìn)行事后彌補(bǔ)，不如從根本上改變此類(lèi)案件的行政責(zé)任歸屬，以使得無(wú)過(guò)錯(cuò)者不再受處罰，有過(guò)錯(cuò)者受到相應(yīng)的行政處罰。
二、有關(guān)文件規(guī)定上游排污者、污水處理廠(chǎng)的權(quán)利（力）和義務(wù)
進(jìn)水超標(biāo)在一定程度上是由于上游排污者、污水處理廠(chǎng)的權(quán)利（力）或義務(wù)配置不合理或者未得到落實(shí)造成的。
《北京市水污染防治條例》（2021年修正）第35條規(guī)定，向公共污水處理設(shè)施排放工業(yè)廢水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)在排污口建設(shè)取樣井，并為水務(wù)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)和受納廢水的污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位提供取樣、監(jiān)測(cè)流量的便利條件。污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位有權(quán)對(duì)匯水范圍內(nèi)排污單位的排水進(jìn)行取樣檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)排水水質(zhì)超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知排污單位，并報(bào)告水務(wù)部門(mén)。
《蘇州市水務(wù)局、蘇州市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)污水廠(chǎng)接納處理工業(yè)廢水管理暫行辦法〉的通知》，對(duì)工業(yè)廢水排入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)設(shè)置了接管條件以及不得納管的條件和書(shū)面審查制度，將接入工業(yè)廢水的城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)作為書(shū)面審查主體之一，給了城鎮(zhèn)污水處理運(yùn)營(yíng)單位拒絕接收自己無(wú)法處理的工業(yè)廢水的機(jī)會(huì)和權(quán)利，從而解決進(jìn)水超標(biāo)的問(wèn)題。另外，該辦法規(guī)定，污水處理合同應(yīng)在現(xiàn)行法律、法規(guī)的框架內(nèi)，明確經(jīng)同意可接納的工業(yè)企業(yè)和城鎮(zhèn)污水廠(chǎng)的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任和終止條款。城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)可以通過(guò)安裝在工業(yè)企業(yè)污水排放口的遠(yuǎn)程采樣設(shè)備，實(shí)時(shí)掌握工業(yè)企業(yè)的排水水質(zhì)。
《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》規(guī)定排污企業(yè)排水前應(yīng)該領(lǐng)取排污許可證，按照國(guó)家規(guī)定建造污水預(yù)處理設(shè)施和水質(zhì)、水量檢測(cè)設(shè)施，城鎮(zhèn)排水主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)排放口設(shè)置以及預(yù)處理設(shè)施和水質(zhì)、水量檢測(cè)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)和監(jiān)督。
按照2020年12月13日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》，納管企業(yè)應(yīng)該按照規(guī)定領(lǐng)取排污許可證，按照規(guī)定對(duì)污水進(jìn)行預(yù)處理，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的污染物處理達(dá)標(biāo)后再進(jìn)行排放。運(yùn)營(yíng)單位在承接污水處理項(xiàng)目之前，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)查服務(wù)范圍內(nèi)的污水來(lái)源、水質(zhì)水量、排放特征等情況，合理確定設(shè)計(jì)水質(zhì)和處理工藝等，明確處理工藝適用范圍，對(duì)不能承接的工業(yè)污水類(lèi)型要在合同中載明。發(fā)現(xiàn)進(jìn)水異常，可能導(dǎo)致污水處理系統(tǒng)受損和出水超標(biāo)時(shí)，立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，第一時(shí)間向生態(tài)環(huán)境部門(mén)及相關(guān)主管部門(mén)報(bào)告。
總之，上游排污者具有如下義務(wù)：在排污口建設(shè)取樣井，配合行政機(jī)關(guān)和污水處理廠(chǎng)取樣；進(jìn)行預(yù)處理等。污水處理廠(chǎng)具有如下權(quán)利（力）：有權(quán)對(duì)排污者的排水取樣，發(fā)現(xiàn)超標(biāo)，及時(shí)報(bào)告；污水處理廠(chǎng)參與審查決定是否接管；有權(quán)拒絕接收自己無(wú)法處理的廢水等。這些規(guī)定賦予污水處理廠(chǎng)針對(duì)上游排污者的某些權(quán)利，制約上游排污者的行為。上游企業(yè)要履行好預(yù)處理義務(wù)，污水處理廠(chǎng)要謹(jǐn)慎接收污水，政府要發(fā)揮監(jiān)督作用，這些內(nèi)容規(guī)定在生態(tài)環(huán)境部規(guī)范性文件和地方立法、規(guī)定中，能夠發(fā)揮事前預(yù)防作用，但對(duì)緩解無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的弊端并無(wú)直接效果。因?yàn)闊o(wú)法杜絕進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的現(xiàn)象，如果恪守?zé)o過(guò)錯(cuò)責(zé)任，污水處理廠(chǎng)仍有可能超標(biāo)排水，仍然會(huì)受到行政處罰，會(huì)面臨不能享受稅收優(yōu)惠和向上游排污企業(yè)追償?shù)睦Ь场?/p>
三、確立應(yīng)受行政處罰行為的過(guò)錯(cuò)推定原則
在學(xué)理上，應(yīng)受環(huán)境行政處罰行為的主觀(guān)過(guò)錯(cuò)，鮮有學(xué)者研究，因此需要借鑒行政法上的相關(guān)研究。學(xué)界上有關(guān)應(yīng)受行政處罰行為的歸責(zé)原則主要有過(guò)錯(cuò)原則、過(guò)錯(cuò)推定原則、無(wú)過(guò)錯(cuò)原則，這中間還有二元?dú)w責(zé)。
一）無(wú)過(guò)錯(cuò)原則
從法律明文規(guī)定來(lái)看，絕大多數(shù)法律條款沒(méi)有明定以過(guò)錯(cuò)為條件，只有極少數(shù)條款規(guī)定須以“明知”或“故意”為要件；在行政處罰中，行為人的主觀(guān)因素只具有相對(duì)意義，只有在法律法規(guī)明確規(guī)定的情形下，行為人的主觀(guān)因素才具有實(shí)際意義；對(duì)于絕大多數(shù)行政處罰的實(shí)施來(lái)說(shuō)，行為人的主觀(guān)因素往往內(nèi)含于行為的違法性之中，故沒(méi)有獨(dú)立存在的意義。無(wú)過(guò)錯(cuò)原則是特定環(huán)境背景下的產(chǎn)物，在過(guò)去的特定環(huán)境下，國(guó)家公權(quán)力在整個(gè)社會(huì)體系中處于核心和主導(dǎo)地位，如今的環(huán)境行政應(yīng)該朝向?qū)嵸|(zhì)行政法即公平與效率相結(jié)合的角度去發(fā)展。在進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的案例中，城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)的設(shè)置能力在設(shè)計(jì)之初就已經(jīng)確立，包括污染物的種類(lèi)、數(shù)量和處置方式等，一旦來(lái)水超出處置能力范圍，就會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)造成結(jié)構(gòu)性障礙。如果不考慮主觀(guān)因素，在污水處理廠(chǎng)存在過(guò)錯(cuò)與無(wú)過(guò)錯(cuò)的情形下作出相同的行政處罰決定，不利于污水處理廠(chǎng)審慎進(jìn)行污水處理工作，也縱容了故意的違法行為；即使過(guò)錯(cuò)大小可以作為裁量行政處罰的因素，也很難解釋沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯(cuò)仍要處罰的情形；對(duì)污水處理廠(chǎng)過(guò)分嚴(yán)格的歸責(zé)，會(huì)導(dǎo)致污水處理廠(chǎng)無(wú)法享受即征即退的稅務(wù)政策，不利于企業(yè)自身的發(fā)展。
二）主觀(guān)過(guò)錯(cuò)原則
主觀(guān)過(guò)錯(cuò)應(yīng)作為應(yīng)受環(huán)境行政處罰行為的構(gòu)成要件。僅以法律明文規(guī)定作為考慮主觀(guān)過(guò)錯(cuò)是否是應(yīng)受行政處罰的構(gòu)成要件，符合形式法治的要求，卻與行政法治理論朝向?qū)嵸|(zhì)方向發(fā)展的趨勢(shì)背道而馳。在判斷違法行為的構(gòu)成是否需要主觀(guān)過(guò)錯(cuò)時(shí)，不能僅僅拘泥于法律的明文規(guī)定，應(yīng)深層次理解法律條文背后的含義。在全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法行政法室編著的《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉講話(huà)》一書(shū)中認(rèn)為，行政違法行為必須具備主體、主觀(guān)方面、客體、客觀(guān)方面等四個(gè)要件，如果主觀(guān)上不存在實(shí)施違法行為的故意或過(guò)失，就不具備需要給予處罰的基本要件。
三）過(guò)錯(cuò)推定原則
過(guò)錯(cuò)推定原則指的是在應(yīng)受環(huán)境行政處罰行為中，只要相對(duì)人有違法的事實(shí)存在，行政機(jī)關(guān)就可以據(jù)此實(shí)施行政處罰，除非行為人能夠證明自己不存在主觀(guān)過(guò)錯(cuò)。在行政處罰中將主觀(guān)過(guò)錯(cuò)作為構(gòu)成要件的考慮因素，摒棄了傳統(tǒng)環(huán)境行政以效率為主導(dǎo)的歸責(zé)模式，是一種更為公平的過(guò)罰相當(dāng)?shù)哪Ｊ?，體現(xiàn)了行政處罰法懲戒與教育并重的考慮。過(guò)錯(cuò)推定原則考慮了行為人的主觀(guān)過(guò)錯(cuò)，恰恰說(shuō)明過(guò)錯(cuò)是應(yīng)受環(huán)境行政處罰行為的構(gòu)成要件之一。
四）過(guò)錯(cuò)推定的適用
在污水處理廠(chǎng)超標(biāo)排污后，如果行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中采取過(guò)錯(cuò)推定的歸責(zé)原則。出水超標(biāo)，行政機(jī)關(guān)推定污水處理廠(chǎng)有過(guò)錯(cuò)。證明無(wú)過(guò)錯(cuò)的舉證責(zé)任由污水理廠(chǎng)承擔(dān)，污水處理廠(chǎng)主要可以從兩方面舉證。
第一，污水處理廠(chǎng)可以舉證證明自己主觀(guān)上沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，處理廠(chǎng)履行了義務(wù)、窮盡了處理能力，如：污水處理廠(chǎng)提交進(jìn)水總磷超標(biāo)的證據(jù)，提交反映進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)的多個(gè)相關(guān)報(bào)告，并努力實(shí)施技術(shù)改造，盡可能提高并保持污水處理廠(chǎng)對(duì)總磷的處理效率；污水處理廠(chǎng)在發(fā)現(xiàn)進(jìn)水超標(biāo)后，立即向上級(jí)生態(tài)環(huán)保部門(mén)、主管單位報(bào)告進(jìn)水超標(biāo)事宜。
第二，污水處理廠(chǎng)可以舉證證明排污企業(yè)或者政府沒(méi)有履行法定義務(wù)，如環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)沒(méi)有依法行政，缺乏監(jiān)管行為，放任上游企業(yè)的排污行為；污水處理廠(chǎng)還可以舉證證明行政機(jī)關(guān)沒(méi)能履行約定義務(wù)，如《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》中約定，政府應(yīng)協(xié)調(diào)污水處理廠(chǎng)保證出水質(zhì)量，否則應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。
2021年1月22日修訂通過(guò)的《行政處罰法》第33條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！贝颂幰彩沁^(guò)錯(cuò)推定歸責(zé)原則的表述，借此次《行政處罰法》修訂的契機(jī)，以污水處理廠(chǎng)因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)受到行政處罰作為切入點(diǎn)，應(yīng)受環(huán)境行政處罰行為也應(yīng)該貫徹過(guò)錯(cuò)推定原則，此即解決污水處理廠(chǎng)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的行政責(zé)任歸屬困境的治本之策。